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Bulletin économique Chine n°24 (avril 2010)

Analyse macroéconomique de la Chine

 I.Le débat sur la nouvelle réglementation du travail en Chine

Le salaire constitue la première source de revenu des ménages chinois mais, à l’inverse de la marge brute des entreprises, sa part dans le PIB n’a cessé de diminuer au cours des dix dernières années (graphique 2). On peut avancer deux principales explications à ce phénomène : 1) le faible pouvoir de négociation des travailleurs, conséquence d’une offre de travail abondante et de l’absence de syndicats indépendants ; 2) la structure industrielle chinoise où prédominent les activités intensives en capital. La dégradation relative de la situation des employés (salaires non versés, heures supplémentaires non rémunérées, protection sociale insuffisante) a entraîné une progression des conflits sociaux, notamment dans les provinces côtières concentrant une large population de travailleurs non qualifiés.

La pression sociale s’est donc intensifiée au cours de ces dernières années sans pour autant donner lieu à des mouvements d’ampleur nationale ni même provinciale. Leur dispersion sur le vaste territoire chinois a permis aux autorités de conserver un relatif contrôle de la situation. Mais, parallèlement, cette pression a incité le gouvernement central à introduire, début 2008, une nouvelle législation du travail ayant pour objectif de renforcer les fondements juridiques de la protection des salariés (cf. annexe 1). Ses dispositions particulièrement ambitieuses peuvent avoir un impact sensible sur les revenus des ménages en réduisant les emplois informels et en généralisant l’application des minimas sociaux. En théorie, elle facilite aussi les recours juridiques en cas de litige, mais les procédures demeurent complexes pour un individu. En tout état de cause, les premiers mois d’application n’ont pas eu d’impact notable sur le climat social, bien au contraire : la police de Shenzhen a par exemple enregistré une hausse de 120 % des conflits de masse en 2008 (637 incidents au total) et une hausse de 62 % sur le seul mois de janvier 2009.

A ce jour, selon les chiffres officiels, près de 100 % des salariés des entreprises publiques et plus de 90 % des salariés des entreprises privées affichant un chiffre d’affaires supérieur à 5 millions CNY, bénéficieraient déjà d’un contrat de travail écrit . Ceci contraste sensiblement avec la situation des PME privées qui tardent à appliquer les nouvelles réglementations. Une enquête réalisée à Shenzhen indique en effet que seule la moitié des PME chinoises de la région appliqueraient cette nouvelle loi alors qu’elle serait déjà en vigueur dans la quasi-totalité des grands groupes (plus de 1 000 salariés) . En parallèle, une récente enquête réalisée par l’ONG Zhicheng auprès de travailleurs migrants de 15 provinces en Chine montre que seuls 28 % de ces travailleurs disposaient d’un contrat en règle en 2009. Le chiffre est encore faible mais la proportion a plus que doublé en un an, ce qui suggère une accélération du mouvement de régularisation des contrats de travail consécutivement aux nouvelles réglementations.

Les obstacles sur le chemin d’une généralisation de la nouvelle réglementation sur le travail sont encore nombreux. Les autorités centrales se plaignent en particulier de l’inertie des collectivités locales qui continuent de biaiser le système de négociation collective du fait du mode de désignation des délégués syndicaux dans les entreprises (nomination et non élection). Ceux-ci sont alors nécessairement plus à l’écoute des responsables politiques locaux qu’à celle des employés. De plus, la constitution de syndicats indépendants demeure illégale en Chine. Les deux seuls organes responsables de la bonne application des lois sont donc l’Inspection du Travail et les syndicats d’Etats, tous sous le contrôle direct des gouvernements locaux. Jusqu’ici, cette contradiction a considérablement ralenti la mise en place des nouvelles réglementations, notamment parce que l’éclatement de la crise financière internationale a contraint le gouvernement central à relâcher une partie des restrictions pesant sur les entreprises les plus fragilisées - principalement dans le secteur exportateur et dans celui de la grande distribution. Ces assouplissements temporaires de la réglementation ont d’ailleurs donné lieu à de nombreux abus, certains gouvernements locaux n’hésitant pas à prendre des mesures illégales dans la région du Delta de la rivière des perles et du fleuve Yangtze . Pour les entreprises, l’une des méthodes les plus utilisées pour contourner la nouvelle réglementation consiste à recruter du personnel par l’intermédiaire d’agences d’intérim qui se chargent d’établir le contrat de travail, généralement fictif. En cas de contrôle des autorités ou de litiges avec un salarié, la responsabilité de la société ne peut juridiquement pas être mise en cause. Bien que la nouvelle réglementation stipule certaines mesures visant à empêcher ce type de pratiques, le nombre de salariés recrutés via ces agences d’intérim ne cesse d’augmenter. A la fin de 2009, 27 millions d’individus avaient été recrutées de cette manière soit une hausse de 35 % par rapport au début de l’année .

Au-delà des conflits d’intérêt qu’elle suscite, l’application des nouvelles réglementations se heurte aux déséquilibres structurels de l’économie chinoise. Du fait du poids de l’industrie manufacturière en Chine, d’une offre de travail abondante et d’une demande centrée sur les emplois peu ou pas qualifiés, le rapport de force employeurs / employés tourne nécessairement à l’avantage des premiers. Or, de l’avis de certains économistes chinois , la nouvelle législation ne répond que marginalement à ce problème qui appelle des évolutions (gains de productivité, soutien aux activités plus intensives en travailleurs qualifiés, montée en gamme de l’industrie) allant au-delà des considérations strictement sociales. Mais ces évolutions mettent le pouvoir en face d’un dilemme : dans une économie très dépendante de la compétitivité-prix, améliorer trop rapidement les conditions de travail - donc augmenter le coût du travail - dégradera l’offre globale d’emplois. C’est une alternative difficile pour les autorités, la Chine présentant la singularité d’être déjà confrontée au problème du chômage (estimé à 20 % de la population active par certains experts chinois ) alors que son marché du travail repose encore largement sur des emplois peu qualifiés.

 II. La portée des réformes sociales : les exemples de la santé et des retraites.

Le régime collectiviste chinois avait délégué la responsabilité de la protection sociale, entendue au sens le plus large, aux « unités de travail » ou danwei (administrations, entreprises d’Etat, coopératives agricoles, hôpitaux, écoles, etc.) Du fait de leur éloignement, les collectivités rurales bénéficiaient d’une autonomie assez large en la matière. Le vaste mouvement de dé-collectivisation des années 1990 a donc affecté très différemment zones urbaines et zones rurales. La concentration de populations ouvrières dans les villes a rapidement contraint les autorités locales et les entreprises d’Etat à réfléchir à de nouveaux systèmes de protection sociale, dont les caractéristiques diffèrent toutefois d’une municipalité à l’autre. Dans les zones rurales, en revanche, les populations ont été livrées à leur sort et ont quasiment perdu toute forme de protection sociale. A présent, le défi pour le gouvernement est donc double : la construction d’une protection sociale équitable lui impose non seulement de combler l’écart entre villes et campagnes mais aussi de remédier au fractionnement du système actuel.

1.Une couverture universelle d’ici 2020 ?

a) Si l’objectif semble réaliste dans le domaine de la santé…

En janvier 2009, le gouvernement chinois a annoncé une réforme d’envergure du système de santé chinois, avec pour finalité, le soutien de la demande intérieure. Un plan de 850 mds RMB (124 mds USD), financé conjointement par le gouvernement central et les collectivités locales, a ainsi été mis en place sur 2009-2011 (cf. annexe 2) quelques mois seulement après l’engagement du plan de relance anticrise (novembre 2008). L’assurance santé en est l’un des principaux enjeux : la Chine a pour ambition d’atteindre un taux de couverture de 90 % en 2011 et une couverture universelle d’ici 2020. Le gouvernement entend consacrer les deux tiers du plan total (soit 560 mds RMB ou 82 mds USD) à l’extension du système d’assurance maladie.

Le taux de couverture médicale est déjà relativement élevé en Chine (81 % fin 2009 ) du fait d’une progression fulgurante dans les zones rurales au cours des dernières années, laquelle s’explique sans doute par la modicité du seuil de cotisation annuelle (30 CNY). Le nombre de souscripteurs au régime de couverture santé spécifique aux régions rurales a été multiplié par 10 depuis 2003 ; en 2009, plus de 90 % de la population rurale était déjà couverte. L’extension de la couverture maladie a également été rapide dans les villes. En 2009, 117 millions d’urbains sur 300 villes bénéficiaient du régime de couverture maladie des zones urbaines (Urban Residents Basic Medical Insurance) mis en place 2 ans auparavant seulement. Si la Chine maintient ce rythme dans les prochaines années, l’objectif d’une couverture universelle en 2020 paraît réaliste.

b) … il semble hors de portée pour ce qui est des retraites.

Avec le vieillissement de la population et l’urbanisation, la Chine est confrontée à des changements démographiques profonds qui fragilisent son système de sécurité social pourtant encore embryonnaire. Avec le départ en retraite des baby-boomers chinois, la population en âge de travailler commencera à se contracter à partir de 2015. Le taux de dépendance total (incluant enfants et personnes à la retraite) qui se situe aujourd’hui à environ 40 %, va gagner 5 pts de pourcentage par décennie : si le gouvernement réussit à mettre en place un système de retraite national, son financement va rapidement exercer une pression forte sur les actifs chinois. A ce jour, entre 40 et 45 % de la population bénéficie d’une forme de pension de retraite en Chine mais si 90 % de la population urbaine est déjà couverte , moins d’un quart des ménages ruraux et des migrants en bénéficient. De même que pour le système de santé, le gouvernement ambitionne une couverture universelle d’ici 2020 alors qu’il part d’un niveau beaucoup plus bas. Pour de nombreux analystes, cet objectif apparaît donc peu réaliste. McKinsey prévoit que seuls 60 % de la population chinoise sera couverte en 2025 et la Banque mondiale estime que le taux de couverture de 90 % de la population ne sera pas atteint avant 2055 .

Afin d’instaurer un système de retraite viable à long terme, la Chine devra au préalable résoudre deux problèmes majeurs : l’âge de départ en retraite et la fragmentation actuelle du système de pension. En Chine, l’âge de départ en retraite est aujourd’hui de 56 ans en moyenne, la limite légale étant de 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes. Selon l’OCDE, si l’âge légal de la retraite était fixé à 65 ans, le nombre de départs en retraite serait divisé par deux sur les vingt prochaines années, de même que le coût pour les finances publiques (actuellement 3 % du PIB par an) à l’horizon 2050. En outre, le régime de retraite (pension perçue, âge de départ en retraite…) varie sensiblement selon l’emploi (fonctionnaire ou non) et le lieu de résidence d’un individu (zone rurale ou urbaine). Cette fragmentation, héritée du démantèlement du collectivisme dans les années 1990, crée de nombreux problèmes d’efficacité et d’équité. Le gouvernement central éprouvant toujours des difficultés à exercer son contrôle sur les collectivités locales, elle constitue surtout un sérieux obstacle à la mise en place d’un système de retraite harmonisé au niveau national.

2.Transferts financiers nets et impact macroéconomique

L’augmentation de la part de la population couverte par les systèmes de santé et de retraite constitue une première étape nécessaire. Mais seule l’augmentation des transferts nets peut avoir un impact sur le revenu disponible des ménages et sur leur propension à consommer. Or, pour l’heure, le niveau de remboursement et les taux de remplacement sont encore extrêmement bas. C’est particulièrement vrai en zone rurale : alors que le taux promis de remboursement des dépenses d’hospitalisation est de 70 %, le taux constaté est de seulement 23 % en moyenne . Dans le domaine des retraites, les réformes des années 1990 ont conduit, selon l’OCDE, à un effondrement d’au moins 40 % du montant des pensions et à une chute du taux de remplacement, passé de 77 % en 1990 à 33 % aujourd’hui (fourchette haute). Les réformes récemment annoncées dans le domaine de la santé et des retraites sont-elles de nature à infléchir ces évolutions ?

a) Le plan santé de 2009 aura un impact limité sur la consommation chinoise

Annoncé en pleine crise internationale, et ayant implicitement vocation à faire le pendant d’un plan de relance national mettant une nouvelle fois l’accent sur les infrastructures, le plan de santé de janvier 2009 avait fait l’objet de peu de précisions s’agissant du financement des 850 mds CNY. L’exécution du budget 2009 (présentée lors de l’Assemblée nationale populaire de mars 2010) suggère que le plan est en fait une combinaison de dépenses nouvelles et de dépenses courantes . Selon Dragonomics, les estimations les plus pessimistes évalueraient le montant de nouvelles dépenses à seulement 300 mds CNY sur trois ans, soit un peu plus du tiers du montant total annoncé.

En tout état de cause, ces ordres de grandeur ne paraissent pas suffisants pour avoir un impact macroéconomique significatif. Une étude récente du FMI conclut à l’existence d’une forte corrélation entre les dépenses sociales et la consommation privée . Une augmentation des dépenses de santé de 1 pt de PIB conduirait à une hausse permanente de 1,3 pt de PIB de la consommation des ménages. Cependant, ces estimations supposent que les nouvelles dépenses soient financées à niveau de prélèvement constant. Or, il n’est pas exclu que la mise en place du plan de santé s’accompagne d’une hausse des impôts pour les ménages et les entreprises. Sous cette nouvelle hypothèse, les effets induits des dépenses sociales sur la consommation privée seraient sensiblement diminués : une hausse des dépenses santé équivalente à 1 % du PIB aurait un impact deux fois plus faible sur la consommation des ménages (0,7 % du PIB). En faisant l’hypothèse que les dépenses sociales ne diminuent pas après 2011, les élasticités calculées par le FMI permettent d’estimer l’impact du plan santé de janvier 2009 : il pourrait accroître de façon permanente la consommation des ménages de 0,6 à 3 pts de PIB (selon le mode de financement).

La nature du financement des nouvelles dépenses de santé est importante. Selon la comptabilité nationale, jusqu’en 2007 (dernière année disponible), l’évolution du système social chinois s’est révélée défavorable aux ménages en termes de transferts nets : le montant agrégé des prestations n’a pas évolué en valeur absolue depuis 2002 tandis que le montant des cotisations a été multiplié par 2,5 . Pour McKinsey, le plan de santé réduira la part des dépenses directement supportées par les ménages à 37 % des dépenses totales de santé en 2011 contre 45 % en 2008. Ce scénario s’appuie sur l’hypothèse d’une augmentation des dépenses de santé d’environ 2 pts de PIB d’ici 2025 et d’un financement conjointement pris en charge par le gouvernement (33%), les entreprises (30%) et les ménages (36 %). L’impact sur la consommation ne serait alors que de 0,4 pt de PIB sur les quinze prochaines années .

b) Les faiblesses structurelles du système de retraite ne permettront pas d’agir sur la consommation des ménages avant longtemps.

Toujours selon le FMI, parmi toutes les dépenses sociales, ce sont celles allouées au système de retraite qui auraient le plus d’impact sur la demande interne en raison de la propension à consommer plus forte des ménages à la retraite. En supposant que les nouvelles dépenses ne sont pas financées par une pression fiscale supplémentaire, une hausse équivalente à 1 pt de PIB des dépenses de retraite se traduirait par une augmentation annuelle permanente de 1,6 pt de la consommation . Dans le cas où les dépenses seraient financées par l’impôt, l’augmentation de la consommation ne serait que de 1 pt.

Le gouvernement n’a cependant pas communiqué sur des montants globaux en matière de retraite, il est donc encore difficile d’évaluer l’impact potentiel des réformes sur la consommation des ménages. De même que pour le système de santé, se pose la question du mode de financement. La réforme peut certes entrainer une réduction de l’épargne de précaution et augmenter la consommation des retraités, mais l’augmentation des cotisations va également exercer de fortes pressions à la baisse sur les revenus des actifs et les profits des entreprises . McKinsey estime que dans l’état actuel du dispositif, l’augmentation des départs en retraite aurait un impact négatif de 0,2 point de pourcentage d’ici 2025 sur le ratio consommation des ménages / PIB. Le système en vigueur, très hétérogène et qui a peu évolué depuis 1993, présente en effet de sérieuses lacunes qui ont entraîné d’importantes malversations (détournements de fonds de la part des gouvernements locaux) et, sur certaines périodes, des phénomènes de transferts négatifs, appauvrissant les ménages (cf. annexe 3). Si en revanche l’augmentation des pensions de retraite s’accompagne d’une amélioration de la fiabilité du système et d’une redistribution plus équitable des coûts, McKinsey prévoit une hausse de 0,5 point de pourcentage de la consommation d’ici 2025.

3. Instaurer un système équitable et gagnant la confiance des ménages

L’essentiel du financement du régime social repose aujourd’hui sur les contributions salariales ce qui de facto pèse sur les entreprises intensives en main d’œuvre et sur les ménages, mais favorise les activités industrielles intensives en capital. Selon les recherches du Pr. Bai Chong’en de l’Université de Tsinghua, le taux de cotisation (incluant les parts employé et employeur) représenterait actuellement 40 à 50 % du montant du salaire en Chine, ce qui serait l’un des taux les plus élevés au monde. Mais un tel niveau de prélèvement est difficile à appliquer dans les faits, compte tenu de la méfiance des ménages, échaudés par les expériences passées en matière de protection sociale. La faible participation du gouvernement central dans les dépenses sociales (entre 10 % et 30 % selon le type de dépenses), une série de scandales liés à des détournements de fonds et la gestion désastreuse des fonds de sécurité sociale régionaux (cf. annexe 3) ont anéanti la crédibilité du système actuel. L’historique peu flatteur de la protection sociale en Chine constitue à lui seul une forte incitation à l’épargne de précaution. S’agissant plus spécifiquement des retraites, les ménages craignent que l’horizon temporel de cotisation soit trop long pour leur garantir un taux de remplacement acceptable, d’autant que le financement du système sera très vite structurellement déficitaire.

Une refonte institutionnelle profonde est donc indispensable pour restaurer la confiance des ménages, faute de quoi tout espoir de rééquilibrage du modèle de croissance chinois via une meilleure protection sociale paraît vain. La décentralisation des dépenses, et en particulier des dépenses sociales, n’a pas été accompagnée d’une amélioration du contrôle de l’exécution budgétaire. Or, tout au long de la décennie 2000, le principal objectif du Parti communiste chinois a été d’assurer une croissance économique soutenue et en a fait le principal critère d’évaluation des responsables provinciaux. Ce mode de gouvernance a constitué une incitation forte au détournement des fonds transférés par le gouvernement central et initialement dévolus au secteur social. Au final, les cotisations sociales des ménages ont sans doute davantage financé les projets d’infrastructures des gouvernements locaux que leur couverture santé ou leur retraite.

 III. Les mesures en faveur des logements sociaux

En raison de l’évolution très particulière du marché immobilier chinois au cours des deux dernières décennies, la question du logement peut également jouer un rôle important dans le rééquilibrage de l’économie chinoise. Dans la seconde moitié des années 1990, la dé-collectivisation des logements a permis aux ménages chinois de devenir propriétaires de leur habitation à un coût particulièrement faible (2 300 USD en moyenne, soit, à l’époque, l’équivalent du revenu annuel moyen d’un ménage). Pour cette raison, en 2005, la part des ménages urbains propriétaires de leur logement a atteint le chiffre record de 80 % . En parallèle, le creusement des inégalités de richesses et le sous-développement du secteur financier a provoqué un développement déséquilibré du marché immobilier, dominé par le segment du haut-de-gamme et objet d’une spéculation croissante . Or, selon le ministère du Logement, la durée de vie des constructions résidentielles est en moyenne de 25 à 30 ans en Chine , ce qui implique qu’une part importante des logements cédés à leurs occupants dans les années 1990 devient actuellement vétuste. Les ménages chinois sont donc de plus en plus nombreux à vouloir acquérir un nouveau logement alors que la flambée des prix immobiliers leur rend impossible l’entrée sur le marché (graphique 3). Dans ce contexte, les demandes d’attribution de logements sociaux n’émanent plus seulement des plus pauvres mais aussi d’une part importante des classes moyennes. Face à ce problème, le gouvernement central multiplie les annonces ambitieuses (cf. annexe 4) mais se heurte, une fois encore, au désintérêt et aux ressources limitées des gouvernements locaux, censés pourtant assurer 70 % du financement des logements sociaux. Ainsi, le volume de construction de logements sociaux en 2009 s’est situé bien en-deçà des objectifs fixés en début d’année : 26,5 % à Canton, 50 % à Shanghai, 49 % à Tianjin, 28 % à Shenzhen et 25 % à Chongqing . Malgré une augmentation du montant absolu des investissements consacrés à ces projets (114 mds de RMB en 2009), leur part dans l’investissement immobilier total a fortement décliné (graphique 4).

L’inertie manifeste des autorités locales est surtout liée à la structure de leurs revenus dont un tiers est issu des opérations foncières. La spéculation immobilière a entraîné une flambée des prix fonciers que les autorités locales n’ont jamais véritablement cherché à contrer puisqu’elle les enrichissait. Dans ce contexte, la construction de logements sociaux représente un important manque à gagner pour les gouvernements locaux dans la mesure où la logique économique de ce type de projet les obligerait à vendre le terrain utilisé bien en deçà des prix du marché .

L’inaccessibilité du marché immobilier pour une proportion croissante de ménages chinois constitue évidemment un autre déterminant de leur niveau d’épargne élevé. La dé-collectivisation des années 1990 a permis de retarder de 20 ans l’entrée sur le marché immobilier de la majorité des ménages chinois mais, par définition, ce type de phénomène ne pourra plus se reproduire. Compte tenu de l’ampleur du problème, qui touche aussi les classes moyennes, la réalisation effective des programmes de logements sociaux ne suffira pas à influer de manière décisive sur la propension à consommer des ménages. Ceci explique la préoccupation croissante des autorités face aux excès du marché immobilier chinois et le recours à des instruments macroéconomiques pour contrer sa surchauffe.

Trois principaux enseignements ressortent de cette analyse (qui, rappelons-le, ne porte que sur trois volets de la réforme sociale en Chine). En premier lieu, le montant des dépenses réalisées par le gouvernement au cours de ces dernières années apparaît bien en-deçà de ses promesses. En revanche – deuxième enseignement –, des progrès significatifs ont été réalisés dans les domaines institutionnel et réglementaire. Mais ces progrès sont quasi-exclusivement le résultat de l’impulsion des autorités centrales : ils ne pourront prendre toute leur mesure que s’ils bénéficient du concours actif des collectivités locales, lesquelles ont pour l’instant d’autres priorités. Troisième enseignement, même sous les hypothèses les plus optimistes, ces réformes sociales n’apporteront qu’une faible contribution au rééquilibrage de la croissance chinoise. La prédominance d’industries intensives en capital en Chine, dont le rôle s’est vu renforcer par le plan de relance de 2008-2009, va continuer de peser sur l’amélioration des conditions de travail en général et du système social en particulier.

Faute de pouvoir se faire sur un plan institutionnel, c’est-à-dire par l’application du droit du travail et par l’instauration d’une protection sociale crédible, un premier ajustement paraît se produire sur le marché du travail. L’absence de progrès significatifs dans ces domaines en dépit des promesses des autorités explique en grande partie la coexistence d’un chômage élevé au niveau national et de pénuries de main d’œuvre dans les régions côtières : les revenus nets des migrants, qui ont au mieux stagné du fait de la crise, compensent de moins en moins le coût d’opportunité de la migration. Le phénomène pour l’instant à l’œuvre s’apparente donc plus à une homogénéisation des conditions sociales sur le territoire chinois (à un niveau encore très peu favorable aux employés) qu’à une amélioration de ces conditions dans les bassins d’emploi traditionnels.

Pierre Mongrué, Conseiller Financier

Bai Guo, Attachée Financier

Mickaël Le Gal, Attaché Financier