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Bulletin économique Chine N°7 (novembre 2008)

Analyse économique de la Chine

Les autorités ont annoncé un plan de relance de l’économie de 4 000 Mds RMB. Au-delà de son contenu, cette annonce entend montrer la volonté du gouvernement à répondre au ralentissement en cours. Ce plan consiste, en premier lieu, en des investissements en infrastructures. A côté de mesures nouvelles, il reprend aussi des mesures déjà annoncées et budgétisées, en accélérant leur mise en œuvre. Il conjugue, aux dépenses sur le budget de l’Etat, des financements des collectivités locales, des banques, d’établissements publics, voire du secteur privé. L’évaluation des effets de ce programme reste difficile, du fait de ces incertitudes. L’effort budgétaire public pourrait représenter entre 1,5 % et 3,8 % du PIB. Ceci permet de crédibiliser une hypothèse de croissance au-dessus de 8 % en 2009, alors que certains descendaient jusqu’à 7 %, récemment.

Le Conseil des affaires d’Etat a annoncé, suite à sa réunion du 9 novembre, un plan budgétaire de 4 000 Mds RMB (environ 590 Mds USD), pour relancer l’économie chinoise, en voie de ralentissement.

 Cette annonce a plusieurs objectifs :

Sur la forme, elle constitue un double message : • à destination de l’étranger, cette annonce visait à désamorcer les critiques, notamment américaines, avant la réunion du G 20, à Washington : la position des Etats-Unis consiste en effet à mettre en avant les déséquilibres financiers mondiaux – i.e. l’excédent commercial chinois, facilité par la sous-évaluation du yuan – comme cause de la crise. La Chine montre, à l’inverse, qu’elle prend sa part au soutien de la croissance mondiale. • au niveau interne, elle répond aux attentes, voire aux critiques, de ceux qui prônent un recentrage du soutien économique sur le marché intérieur, plutôt qu’un soutien à l’exportation.

Sur le fond, cette annonce illustre la volonté des autorités de répondre au ralentissement de l’économie : taux de croissance historiquement bas au 3ème trimestre 2008 (9 % en glissement annuel) ; croissance de la production industrielle réduite à + 8,2 % et des exportations à + 19,2 %, recul de la consommation d’électricité en octobre ; fermeture de 30 % des usines sidérurgiques.

Par ce plan, les autorités montrent qu’elles ont pris conscience du ralentissement et des risques qu’il entraîne, et qu’elles entendent y répondre, à la hauteur de l’enjeu.

 Le plan annonce dix mesures, essentiellement en faveur de l’investissement public :

• soutien de 100 mds RMB au secteur de la construction, en ciblant le logement « social » en zone urbaine ou rurale ; • développement de l’investissement en zone rurale (adduction d’eau, irrigation et réseau électrique) ; • développement accéléré des infrastructures de transport (ferroviaire, autoroutes, aéroports, réseau électrique urbain) ou énergétiques (10 centrales nucléaires ; West-East Gas Pipeline, Phase II (WEP II), 2 500 km. de la région de Ningxia à Hong-Kong) ; la part consacrée aux investissements devrait représenter 25 % de l’ensemble du programme (1 000 mds RMB) ; • appui aux secteurs de la santé (réseau des cliniques de proximité) et de l’éducation (réhabilitation des écoles dans les provinces de l’intérieur) ; • des investissements pour la protection de l’environnement (traitement des déchets, assainissement de l’eau, économies d’énergie, …), • appui à la recherche & développement (R&D) (innovation, secteur des services) ; • accélération de la reconstruction des zones touchées par le tremblement de terre et les tempêtes de neiges de 2008 ; • subventions au secteur agricole (hausse du prix d’achat des céréales, subventions des intrants et des équipements, …) ; • réforme de la TVA, permettant aux entreprises d’économiser 120 mds RMB sur leurs investissements ; • accroissement du crédit bancaire, notamment à destination des projets prioritaires, des zones rurales, des PME, du crédit à la consommation, …

Les dépenses annoncées ne constituent pas toutes des dépenses nouvelles. Il convient, ainsi, de distinguer trois types de mesures : • des investissements faisant partie du 11ème plan (2006 – 2010), déjà budgétisés. Ainsi, le programme annoncé reprend les priorités du gouvernement au titre de ce plan, en faveur des zones rurales, de l’agriculture, des PME, de l’environnement ou de la R&D. Le calendrier de mise en œuvre pourrait, toutefois, être accéléré. • des mesures nouvelles, dont l’ampleur n’est pas précisée. Par ailleurs, seule une partie relève du budget central : certaines dépenses sont, en effet, du ressort des collectivités locales, des banques, voire du secteur privé (dans le domaine environnemental, notamment). • une stimulation fiscale, soit via des dépenses (subventions agricoles), soit via une baisse de la TVA sur les investissements des entreprises.

Il est donc difficile d’apprécier l’effort budgétaire que représente ce programme, et plus encore ses effets.

L’effort budgétaire annoncé sur la fin 2008 est de 100 mds RMB (1,4 % du PIB trimestriel) ; 300 mds RMB devraient, en outre, provenir d’autres sources. Au-delà, l’effort est estimé à un montant compris entre 400 et 1 000 mds RMB (1,5 % à 3,8 % du PIB) sur 2009 et 2010.

L’impact du programme dépendra également de la rapidité de sa mise en œuvre. A ce titre, les subventions ont un effet rapide ; la réduction de la TVA ne fera, en revanche, sentir ses effets qu’en 2009. Les quotas de crédit imposés aux banques ont été levés ; toutefois, le crédit ne pourra accélérer que si les banques trouvent à financer des projets rentables, proposés par des entreprises saines. Certes, le poids du secteur public dans le système bancaire, ainsi que la hausse de l’investissement public, aideront à la solvabilité des projets.

Les autorités n’ont pas – ou peu, exception faite des subventions aux agriculteurs et aux couches défavorisées – retenu l’option d’une baisse des impôts directs sur les personnes ; cette solution aurait, en théorie, permis un soutien direct, à partir de 2009 ; mais cette réduction d’impôts aurait aussi pu, dans le contexte chinois, être davantage épargnée que dépensée. C’est une option keynésienne pure qui a, ainsi, été retenue. Cette politique budgétaire est, toutefois, engagée de pair avec l’outil monétaire : la Banque centrale (PBoC) a, en effet, assoupli les conditions d’attribution du crédit, et notamment réduit le taux directeur. En outre, les autorités ont annoncé, le 24 novembre – en fait, il ne se passe quasiment pas une journée sans une telle annonce – qu’elles préparaient, en sus de ce premier plan, un nouveau programme destiné à encourager la consommation des ménages en octroyant une plus grande couverture sociale et des salaires plus élevés. L’amélioration de cette couverture sociale constitue, en effet, l’une des raisons du fort taux d’épargne des ménages chinois, afin de se couvrir, de manière privée, contre les accidents éventuels.

L’incertitude principale porte, en fait, sur l’investissement en infrastructures : la plupart des projets sont certes identifiés, puisqu’ils font partie du 11ème plan, mais une grande partie est du ressort, non pas de l’Etat, mais des collectivités locales.

Le niveau de dépense budgétaire envisagé ne pose pas de difficultés de financement : d’une part, la dette de l’Etat est limitée (20 % du PIB, voire moins en tenant compte des 1550 mds RMB de bons du Trésor, au profit du fonds souverain CIC) ; d’autre part, le budget a terminé en excédent en 2007 (+ 0,3 % du PIB) et il devrait en être de même en 2008 ; la cible prévisionnelle de + 0,7 % du PIB doit toutefois tenir compte des recettes supplémentaires et des dépenses consacrées aux catastrophes de 2008 (intempéries et tremblement de terre). Le compte du Trésor chinois auprès de la Banque centrale est estimé atteindre 9 % du PIB. La Chine dispose donc de ressources budgétaires à même de soutenir les dépenses de l’Etat, au titre de ce programme. Le Ministère des finances a annoncé que l’Etat financerait 1 180 mds RMB, sur l’ensemble, mesures nouvelles et déjà inscrites au budget confondues ; le financement de ce niveau de dépenses ne pose donc pas de difficultés.

En revanche, les collectivités locales pourraient être confrontées à des difficultés : d’une part, les recettes fiscales se réduisent – elles ont baissé de 0,3 % en octobre – et, au niveau local, le ralentissement de l’immobilier prive les collectivités locales de l’une de leurs ressources (entre 8 et 10 % du total) ; d’autre part, elles obtiennent une grande partie de leurs ressources par des transferts du budget de l’Etat. En période de ralentissement, ces transferts pourraient se tarir.

Or, les administrations locales mobilisent, en Chine, une part majoritaire de la dépense publique (72 % en 2006) ; leur action est déterminante pour les financements sociaux, mais aussi pour l’investissement. Ainsi, il est estimé que les collectivités locales ont réalisé 22 % de la formation brute de capital fixe en 2007, vs. 15 % pour le gouvernement central. Dans cette ligne, les collectivités locales et les entreprises sont appelées à financer la majorité du plan de relance, soit 2 820 mds RMB. Depuis l’annonce du plan, la mairie de Shanghai a, par exemple, annoncé 660 mds RMB de dépenses, essentiellement en infrastructures.

 La mise en œuvre du programme annoncé est à même de conforter la croissance chinoise en 2009 et 2010.

La croissance chinoise en 2009 a été réévaluée à la baisse, ces derniers mois, dans une fourchette comprise entre 7 % et 9 %, selon les analystes. Elle pourrait donc descendre en-dessous du seuil de 8 %, considéré comme nécessaire pour absorber les arrivées sur le marché du travail (sorties d’études, mais aussi immigration des provinces de l’intérieur).

Ce plan crédibilise, à ce stade, le haut de l’estimation. Toutefois, ses effets dépendront, en partie, de la vitesse de sa mise en œuvre, dans un contexte où l’ampleur et la durée du ralentissement de l’économie internationale, mais aussi intérieure, restent largement incertaines.

François Blanc

Conseiller économique