par PENG Tao Maître de Conférence à l’Université de science politique et du droit de Xi’an

Historiquement et par tradition, la Chine a toujours été réticente aux procès intentés contre les fonctionnaires. On a découvert, lors de fouilles archéologiques, des bronzes datant de plus 3 000 ans sur lesquels était gravé un texte racontant un procès intenté par un dénommé Muniu contre un fonctionnaire local. Après avoir jugé l’affaire, le juge Bo Yangfu dit au demandeur : « Muniu, comment as-tu pu avoir suffisamment d’audace pour intenter un procès contre un fonctionnaire ? Moi, le grand juge, je te condamne à recevoir 1 000 coups de fouet, à porter sur ton visage une marque d’infamie et à donner à celui que tu accuses 5 esclaves ». Ce texte vieux de plus de 3 000 ans montre qu’à l’époque celui qui saisit la justice contre un fonctionnaire est sévèrement puni, que sa demande soit légitime ou pas.

Cette situation a duré pendant des siècles, le régime politique ne permettant pas au peuple de saisir la justice contre les fonctionnaires. Dans la culture féodale chinoise, le fonctionnaire occupe une position qui le place au dessus du peuple, ce qui a conduit à l’époque contemporaine à empêcher la mise en place d’un système d’action contentieuse ayant pour effet de contester le pouvoir administratif. Ce système n’est devenu possible que lorsque la Chine moderne a abandonné le régime féodal.

La volonté d’instituer une action contentieuse administrative apparaît pour la première fois vers la fin de la dynastie des Qing, période à laquelle ont eu lieu des tentatives de mise en place d’un régime constitutionnel. La première législation sur la procédure contentieuse administrative, au sens moderne du terme, date du début de la République de Chine : le 21 juillet 1914 a été publiée la loi sur le contentieux administratif.

Un des procès administratifs les plus connus a été intenté en 1952 par le célèbre écrivain Lu Xun contre le ministère de l’Éducation qui l’avait destitué de son poste. Lu Xun, dont le nom d’origine était Zhou Shuren, a poursuivi le ministère devant la juridiction administrative en invoquant la loi sur la discipline des fonctionnaires, en demandant la révocation de la décision prise à son encontre. Lu Xun eut gain de cause, la juridiction administrative estimant que la procédure suivant laquelle le ministère avait pris la décision n’était pas conforme à la loi.

En 1949, la Chine nouvelle (La République populaire de Chine) a été fondée. Le Code civil de la République de Chine (Liu Fa Quan Shu) a été aboli et le régime de l’action contentieuse administrative a été par conséquent abrogé. En 1966, au moment de la Révolution culturelle, la police et la justice ont fait l’objet de critiques. Le fonctionnement de la Cour populaire a été gravement entravé pour des raisons politiques. Le Parquet, organe de supervision de la justice, a été quant à lui tout simplement supprimé. Les instances judiciaires suprêmes ont été dans une large mesure détruites, affectant ainsi sérieusement la démocratie et la justice dans tout le pays.

Après la Révolution culturelle, la Chine a rétabli progressivement son système légal. En 1982, un projet de loi sur la procédure civile a précisé pour la première fois que les cours populaires sont compétentes pour juger les affaires administratives. Depuis lors, les affaires administratives sont jugées par les cours populaires de tous les niveaux. Entre 1985 et 1986, les cours populaires locales de toute la Chine ont mis en place des tribunaux spécialisés pour juger ces affaires. Le premier tribunal de ce genre a été créé dans le district de Miluo (province du Hunan). Selon les statistiques de la Cour populaire suprême, au début de l’année 1989, 26 cours populaires supérieures, 242 cours populaires de deuxième instance (63.5% des cours populaires de la deuxième instance) et 1 154 cours de base (39% des cours de base) ont institué un tribunal administratif.

Pourtant, de vieilles habitudes ancrées dans la population et la tradition étatique représentaient encore un obstacle de taille à l’adoption d’une législation sur l’action contentieuse en matière administrative. En 1989, le bureau de la législation du Conseil des affaires d’État a mené une consultation générale sur la nécessité de mettre en place une telle loi. Parmi les fonctionnaires consultés, certains estimaient que si les citoyens bénéficiaient du droit de saisir la justice contre l’administration, le gouvernement perdrait son autorité et les fonctionnaires n’oseraient plus jouer leur rôle. Dans cette perspective, un système d’action contentieuse administrative aurait eu pour effet de multiplier les conflits entre l’administration et la population, affectant ainsi la stabilité du pays et de la société. Certains allaient même jusqu’à dire qu’une telle loi encouragerait les administrés à abuser de cette procédure. Les fonctionnaires de l’administration d’une province avaient même envoyé une lettre au Comité central du PCC pour signifier qu’ils démissionneraient collectivement si de telles réformes étaient mises en place, dans la mesure où ils estimaient que, dans ce contexte, ils ne manqueraient pas d’être poursuivis.

Finalement, le Premier ministre avait tout de même estimé qu’une loi sur l’action contentieuse administrative était nécessaire au bon fonctionnement de l’administration.

A l’époque, personne n’osait intenter la moindre action contre l’administration. C’est un paysan nommé Bao Zhengzhao qui eut le premier le courage d’intenter un tel procès contre l’administration locale le 25 août 1988. Ce procès symbolique en matière de contentieux administratif est désormais reconnu comme étant le premier procès administratif de la Chine contemporaine. Cet habitant du district de Cangnan, dans la ville de Wenzhou, démontra par son courage que tout le monde pouvait poursuivre en justice l’administration publique. Ce genre d’affaires était symptomatique du besoin de légalité administrative en Chine, consacré par la loi sur le contentieux administratif votée le 4 avril 1989.

Sur le fond, l’affaire n’était pas compliquée. Bao Zhengzhao, qui était un paysan de 61 ans, avait construit en 1985 une maison à 3 étages avec l’autorisation du bureau de la construction urbaine de la commune. Le 4 juillet 1987, les autorités du district, estimant que la maison était construite sur une digue ont fait détruire une partie de cette maison. Bao Zhengzhao a saisi la justice contre le gouvernement du district considérant que la décision portait atteinte à ses droits et intérêts légitimes alors que la construction avait fait l’objet d’une autorisation administrative. A cette époque, comme il n’existait pas encore de loi sur les rapports entre l’administration et les citoyens, le tribunal a décidé de ne pas examiner l’affaire. Le président du tribunal a expliqué son refus en précisant que le tribunal n’était pas compétent pour examiner la requête contre l’administration du district mais que le demandeur gardait la possibilité de s’adresser à la cour de niveau supérieur.

La difficulté à laquelle s’est heurté Bao Zhengzhao pour saisir la justice a suscité l’intérêt du président de la cour populaire supérieure de la province du Zhejiang, lequel a ordonné à la cour populaire du second degré de Wenzhou d’examiner le litige. Le procès s’est ainsi engagé de façon exceptionnelle. L’affaire était médiatisée et une partie de l’opinion publique estimait que les Bao étaient des « malins perfides ». Certains journaux titraient à la une : « Un procès sans fondement ».

Huang Deyu, chef du district, était présent en personne à l’audience, fait exceptionnel pour l’époque. Bao Zhengzhao a ainsi permis de rompre une longue tradition culturelle selon laquelle les gens ne doivent jamais se confronter judiciairement à l’administration : il a eu le courage d’affronter le gouverneur qui, pour la première fois également dans l’histoire de la Chine, s’est présenté de sa propre initiative comme défendeur devant le tribunal.

Le jour de l’audience, les 40 000 habitants du district de Cangnan suivaient le procès, qui devait se tenir dans une salle d’environ 450 places : l’affluence était telle qu’il fut finalement organisé dans une salle de cinéma de plus de 1 000 places, laquelle était à peine suffisante. Devant un public aussi nombreux et sous les projecteurs, une pression psychologique considérable pesait sur les parties. Plusieurs débats acharnés ont eu lieu au sein des organes dirigeant du district pour déterminer l’opportunité de la présence du gouverneur Huang Deyu à l’audience. Alors que la plupart étaient contre, le gouverneur insistait pour être présent. Lorsque la nouvelle de sa présence a été rendue publique, elle s’est répandue dans tout le pays.

Ce procès emblématique s’est soldé par la victoire du défendeur. Il a une portée considérable dans l’histoire de la procédure contentieuse administrative chinoise : on estime même qu’il constitue un jalon majeur dans la construction juridique de la Chine contemporaine. Cette affaire a inspiré le réalisateur Zhang Yimou dans le film « Le procès de Qiuju » [1]. Les médias étrangers ont, quant à eux, estimé que cette affaire montrait les progrès faits par la Chine en matière de démocratie.

« Requérant » : M. Bao Zhengzhao lors de l’audience

A la suite de ce procès, l’Assemblée populaire nationale a voté la loi sur le contentieux administratif, laquelle est considérée comme une étape importante dans la construction de la démocratie et la légalité de la société au cours des 50 dernières années. Pourtant, après la publication de cette loi, des réticences à l’égard du contentieux administratif ont continué à exister. Ainsi, selon le rapport du secrétariat du Bureau du Comité central du PCC, plus de 2 000 fonctionnaires d’une commune ont présenté leur démission en août 1990 car ils estimaient que « la loi avait rendu extrêmement difficile leurs tâches quotidiennes, qu’elle n’était pas favorable à l’exercice normal du pouvoir et qu’elle bouleversait l’ordre social ».

Au fur et à mesure de l’établissement du régime de l’action contentieuse administrative, le nombre des recours a augmenté. Certains d’entre eux ont eu pour effet de promouvoir le développement d’un État de droit. En 1998, l’affaire Tian Yong place pour la première fois un établissement d’enseignement supérieur en position de défendeur. En 2001, l’affaire Ma Dandan a sensibilisé l’opinion publique sur la question des dommages et intérêts octroyés en réparation d’un préjudice moral. Toujours en 2001, l’affaire intentée par l’avocat Qiao Zhanxiang contre le ministère des Chemins de fer ayant décidé d’augmenter le prix du transport des voyageurs pendant la Fête du Printemps a ouvert la voie aux audiences publiques concernant les décisions administratives mettant en jeu les intérêts publics. En 2003, l’affaire Sun Zhigang [2] a conduit à l’abrogation de la procédure sur le rapatriement des personnes sans domicile, remplacée par une procédure mettant l’accent sur l’hébergement et le secours de ces individus.

Favorisé par ces affaires, le système de la procédure administrative contentieuse présente aujourd’hui, après vingt ans de développement, les particularités suivantes :

Premièrement, il est pour l’essentiel de plus en plus complet et perfectionné. Après la publication de la loi sur le contentieux administratif, le volume des textes a augmenté : notamment, ont été votées successivement « la loi sur la réparation civile », « la loi sur la sanction administrative », « la loi sur le réexamen administratif », et « la loi sur l’autorisation administrative ». La Cour populaire suprême a également publié deux interprétations judiciaires afin de faciliter l’application de la procédure contentieuse administrative.

Deuxièmement, la procédure est entrée dans une ère nouvelle. Les statistiques le montrent de façon éloquente : entre 1989 et 2008, le nombre des requêtes s’est élevé à 1 405 085 dont 1 401 532 ont été traitées, ce qui représente 99.7﹪ des requêtes. L’augmentation constante du nombre de procès administratifs prouve que la population prend conscience de l’importance de la légalité des actes administratifs. Les individus sont de plus en plus sensibles à la protection de leurs droits et intérêts légitimes. Parallèlement, l’application des lois par l’administration s’est dans une large mesure améliorée.

Troisièmement, on rencontre toujours cependant une certaine réticence du public face à la procédure contentieuse administrative. Jusqu’à présent, les Chinois sont restés méfiants à son égard et évitent dans la mesure du possible les procédures contentieuses. Les requêtes augmentent en nombre mais ce chiffre reste insignifiant par rapport aux affaires traitées par les administrations. Ainsi, en 2003, le bureau d’administration des Industries et du Commerce de Yichang, dans la province du Hubei, a traité plus de 2 000 affaires mais à peine une centaine ont fait l’objet d’un recours. Un grand nombre d’entre eux n’étaient donc pas soumis à la justice.

L’histoire de la Chine montre que le système judiciaire a toujours été conçu comme une branche de l’administration, et que par ailleurs traditionnellement les fonctionnaires et le peuple n’ont jamais été sur un pied d’égalité, d’autant plus que la question de la légalité des actes administratifs était marginale.

Les affaires jugées nous montrent que jusqu’à présent le contentieux administratif n’est pas bien connu et accepté par les administrés. La procédure juridique paraît longue et persiste la peur de « vexer » les fonctionnaires de l’administration. Les affaires intentées par les citoyens auraient peu de chances d’aboutir favorablement. Beaucoup d’administrés se refusent même catégoriquement de faire appel à la justice lorsque leurs droits sont réellement atteints : ils ne veulent pas, en gagnant leur procès, courir le risque de se mettre en mauvais termes avec l’administration et d’être victime de sa malveillance. De plus, l’action contentieuse administrative n’est pas la seule issue possible en cas de litige : le réexamen administratif (xing zheng fu yi) et les lettres et visites (xin fang) ont beaucoup plus de succès auprès des Chinois parce que la procédure leur apparaît plus simple et moins brutale tout en étant plus efficace quant au résultat.

Le réexamen administratif est une procédure qui permet à un citoyen ou à une personne morale de former un recours devant l’administration contre la décision administrative qu’il estime contraire à la loi et lésant ses droits. L’administration qui a pris la décision contestée ou celle hiérarchiquement supérieure réexaminera la décision conformément à la loi.

Le système des lettres et visites permet, quant à lui, à un citoyen ou une personne morale qui s’estime victime d’une injustice de la part de l’administration, d’aller déposer une plainte auprès d’une autorité compétente ou à d’une administration de niveau supérieur. Les doléances sont formulées dans un courrier, un courriel ou lors d’un appel téléphonique ou d’un entretien.

Les administrations ont par contre des moyens multiples et sans cesse renouvelés pour neutraliser les procès. Certaines tentent même de les étouffer en s’appuyant sur la loi de procédure administrative. Ainsi, avant de prendre une décision, l’administration envisage des mesures de prévention pour dissuader les citoyens susceptibles d’être victimes de la décision administrative de faire appel à la justice. Parfois, ils seraient menacés de sanctions lourdes s’ils s’avisaient à saisir la justice et l’administration chercherait à passer un « accord verbal » pour empêcher les victimes potentielles d’agir. Il arrive même que certains fonctionnaires sacrifient les intérêts de l’État afin d’étouffer les recours. Si ces manœuvres échouent et qu’une requête est déposée, l’administration peut faire en sorte que le demandeur renonce au procès, et ceci par deux moyens : en cherchant à nouer de « bonnes relations » avec les magistrats afin qu’ils invitent le demandeur à se désister de sa demande ou en faisant intervenir quelqu’un de niveau hiérarchiquement supérieur qui étouffera la requête en usant de son pouvoir ou de son influence administratifs.

Tous ces comportements constituent autant d’obstacles à la procédure administrative qu’à une bonne application de la loi par l’administration.

Depuis une vingtaine d’années, la Chine a fait des progrès incontestables dans le domaine des actions contentieuses en matière administrative. Cependant, des efforts seront encore nécessaires pour perfectionner les mécanismes de cette procédure.