Présentation synthétique de la justice des mineurs en France

Par M. David Allonsius, magistrat, directeur du Pôle International à la Direction de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, Ministère de la Justice.

En France, une justice adaptée s’applique aux mineurs. Cette justice des mineurs repose sur le principe selon lequel l’enfant n’a pas atteint sa maturité, à la différence du majeur ; par conséquent, le projet de développement est inscrit au cœur de l’intervention de la société auprès des mineurs. Sur le plan du droit, la réponse est marquée par l’équilibre à trouver entre ce qui est progressif et ce qui est définitif, ce qui éduque et protège et ce qui sanctionne.

Institution centrale de la justice des mineurs au sein du tribunal de grande instance, le juge des enfants tient donc à la fois un rôle de protection et un rôle de sanction. Cette double compétence, spécifique à la France, permet, en s’appuyant sur une bonne connaissance de la situation du mineur, d’apporter des réponses riches, évolutives dont la caractéristique est de s’adapter en permanence aux besoins du mineur.

Historiquement, l’Etat, en France, est d’abord intervenu à l’égard des mineurs délinquants(2). En 1945, avec le texte relatif à l’enfance délinquante apparaît un juge spécialisé, le juge des enfants, et un service devant assurer la prise en charge des mineurs, « l’éducation surveillée » qui deviendra plus tard la « protection judiciaire de la jeunesse ». En 1958, pour compléter le dispositif légal est instaurée l’assistance éducative afin de permettre que des mesures de protection puissent être prises sans attendre que l’enfant ait commis un délit (1).

1- Les mineurs en danger

Obéissant à une organisation générale spécifique (1.1), marquée par l’évolution du droit de la famille, la réglementation relative à la protection de l’enfance repose sur des principes directeurs forts (1.2) qui cherchent en permanence à assurer l’équilibre entre protection de l’intérêt de l’enfant et respect des droits des titulaires de l’autorité parentale.

1-1 Organisation générale

Les mineurs en danger sont ceux qui nécessitent une protection de leur personne. La protection de l’enfance en France a un double fondement, administratif et judiciaire, qui en fait à la fois toute la richesse et la complexité. Les rapports entre ces deux branches de la protection ont été améliorés, aux fins d’une meilleure articulation, par les dispositions de la loi du 5 mars 2007.

Dans sa dimension administrative, la protection de l’enfance est assurée par le Conseil général et les services placés sous son autorité : la protection maternelle et infantile (PMI), les services sociaux du département, les services d’action sociale et les services de l’aide sociale à l’enfance (ASE). Il s’agit d’assurer un rôle de prévention auprès des mineurs et de leurs familles en difficulté. L’intervention est faite sur le fondement d’une situation de danger.

Dans sa dimension judiciaire la protection repose également sur la nécessité de protéger l’enfant d’une situation de danger. Il peut s’agir d’un danger sur la santé, la sécurité, la moralité ou sur le développement physique, affectif, intellectuel ou social du mineur. Des conditions d’éducation gravement compromises peuvent également caractériser ce danger. Notion juridique s’apparentant à un standard, le danger fait l’objet d’une appréciation concrète par l’autorité judiciaire, au cas par cas.

La loi définit une articulation entre l’intervention administrative et l’intervention judiciaire. Il est prévu deux situations cumulant chacune deux critères qui permettront de basculer de l’administratif au judiciaire :

• 1° existence d’un danger tel que défini par l’article 375 du Code civil, et intervention des services de l’ASE n’ayant pas permis d’améliorer la situation, ou refus ou impossibilité pour la famille de coopérer à la mesure exercée par les services de l’ASE,

• 2° présomption de danger, au sens de l’article 375 du Code civil et impossibilité d’évaluer la situation par les services de l’ASE.

Les systèmes de protection des pays européens sont un élément de référence et la notion de « subsidiarité » de l’intervention judiciaire ou de « déjudiciarisation » a inspiré plusieurs réformes récentes, comme par exemple en Belgique. Pour autant, la plupart de ces pays prévoient le recours au judiciaire dès lors que les mesures d’aide administrative ne reposent plus sur l’accord des parents et/ou du mineur mais doivent être imposées, pour plus d’efficacité dans le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant.

1.2- Les principes directeurs de l’assistance éducative

Dès lors que le critère légal d’intervention pour le magistrat est le danger qu’encourt l’enfant dans sa famille, les mesures prises par les juges visent non seulement à protéger l’enfant mais aussi à aider les parents à restaurer leur autorité.

Le juge des enfants peut être saisi par les père et mère, la personne ou le service à qui l’enfant est confié, le tuteur, le Procureur de la République, le mineur lui-même. En outre, mais à titre exceptionnel, le juge des enfants peut se saisir d’office.

Temporaire, d’une durée maximale de deux ans, la décision prise dans le cadre d’une procédure d’assistance éducative a pour vocation de restaurer les parents dans leur autorité parentale. La procédure se caractérise par une souplesse qui permet d’adapter en permanence les choix éducatifs aux évolutions de la situation de l’enfant et de la famille. L’accès au juge des enfants se fait de manière très souple et peu formaliste y compris avant l’échéance des deux ans.

L’assistance éducative peut se traduire par le suivi du mineur dans sa famille par le moyen d’une action éducative en milieu ouvert (AEMO), un éducateur intervient alors pour apporter aide et conseil au mineur et ses parents. Si le maintien dans le milieu familial n’est pas possible il peut y avoir une décision de placement.

La loi du 5 mars 2007 a consacré le recours à des mesures intermédiaires, alternatives, se situant entre le placement et l’assistance éducative en milieu ouvert, comme les accueils de jour, les placements séquentiels ou exceptionnels.

En considération de la complexité de la matière familiale mais aussi de son caractère sensible, la loi impose au juge des enfants de respecter des règles ayant pour objectif d’encadrer la décision qu’il prendra (recours à des mesures d’investigation civile).

Tous ces principes s’inscrivent dans une logique de justice négociée : le juge devra rechercher l’adhésion de la famille à la mesure ; priorité doit être donnée aux mesures permettant le maintien de l’enfant dans son milieu familial (« chaque fois qu’il est possible ») en respectant les convictions religieuses et philosophiques du mineur et de sa famille.

Ainsi, le souci est celui des respecter les libertés et droits individuels de chacun et favoriser l’implication de l’enfant et de ses parents dans la mise en œuvre des mesures les concernant.

2- Les mineurs délinquants

La justice pénale des mineurs est évolutive. Si les principes généraux demeurent (2.1) des nouvelles tendances se dégagent (2.2) et permettent d’affiner et diversifier les réponses apportées (2.3).

2.1- Principes généraux relatifs à la justice pénale des mineurs en France

L’article 2 de l’ordonnance du 2 février 1945 pose le principe de la priorité à l’éducatif. La répression ne survient que lorsque les mesures éducatives ne sont pas adaptées à la personnalité du mineur. Ce principe entraîne plusieurs conséquences corollaires : des juges et des services éducatifs spécialisés, une procédure aménagée pour permettre l’étude de la personnalité du mineur, tenir compte de son évolution et des dispositions plus protectrices que pour les majeurs. En l’état de la législation, la procédure applicable aux mineurs déroge, en partie, aux principes généraux du droit notamment en ce sens que le même magistrat pourra être compétent pour instruire l’affaire, pour juger le mineur ensuite et pour assurer le suivi de la mesure éducative ou de la peine prononcée. Ce cumul des fonctions est justifié par l’importance fondamentale de connaître le mineur.

En raison de cette priorité donnée à l’éducatif, les juges des enfants ou le juge d’instruction ont l’obligation légale d’ordonner une enquête sociale ou de personnalité avant le passage du jeune en audience de jugement. Lors du jugement, il doit être fait application par le tribunal pour enfants de l’excuse atténuante de minorité qui signifie que le mineur de moins de seize ans n’encourt que la moitié de la peine prévue au code pénal. Entre seize et dix-huit ans cette excuse est une option qui peut être écartée par décision motivée de la juridiction de jugement en raison de circonstances liées au fait et à la personnalité du mineur.

2.2- Tendances dans l’évolution de la justice pénale des mineurs

En 1945, le législateur a mis l’accent sur le délinquant en développant des réponses protectionnelles : la conception retenue est celle d’un mineur à protéger et à éduquer.

L’infraction n’était alors considérée que comme le symptôme d’une situation qui l’a déterminée, d’une souffrance. L’action éducative reposait sur une pédagogie de la relation nouée entre le mineur et l’éducateur qui avait une valeur thérapeutique.

L’affirmation progressive de l’existence du mineur non plus comme objet de droit mais bien comme un sujet a conduit progressivement à prendre en compte ses besoins en termes de capacités. Il ne s’agit pas d’assimiler le mineur à un adulte mais de reconnaître qu’il peut, en bénéficiant du régime protecteur de la minorité, voir progresser ses droits en fonction de son âge.

C’est très nettement à partir des années 90 que la justice pénale des mineurs évolue. Une loi du 4 janvier 1993 a introduit la mesure de réparation dans l’ordre juridique. L’équilibre de la justice est modifié : il est demandé au jeune de réparer, même symboliquement, le dommage commis. Cette réparation est soit directe (envers la victime) soit indirecte (au bénéfice d’une association, d’une collectivité locale).

La réparation est avant tout une mesure éducative. Son contenu et son déroulement sont élaborés avec le magistrat, le mineur, les parents, la victime et le service mandaté. L’objectif est d’offrir au mineur délinquant la possibilité sinon d’effacer, du moins de transformer, de remplacer symboliquement un acte négatif sanctionné par la loi en un comportement positif.

De nombreux délinquants ont une image d’eux même dévalorisée, il est important dès lors que le système judiciaire ne renforce pas cette dévalorisation et leur permette de mettre en œuvre des actions positives.

Un seul objectif : la définition d’un projet individualisé qui puisse permettre de développer les responsabilités et libertés chez tous les mineurs. Lutter contre la délinquance repose sur l’éducation et le développement des savoirs pour un apprentissage vers l’autonomie.

2.3- Evolutions législatives depuis 2002 : affinement et diversification des réponses

Les lois du 9 septembre 2002 (LOPJ), du 9 mars 2004 (LAJEC) et du 5 mars 2007 (prévention de la délinquance) ont permis de renforcer la prévention de la délinquance (a), d’améliorer et d’accélérer les réponses pénales à l’égard des mineurs délinquants en affinant les réponses judiciaires apportées (b), et en diversifiant les prises en charges au pénal ©.

a) Le renforcement de la prévention de la délinquance

Si toutes les lois qui concernent la matière pénale au sens du droit matériel et de la procédure pénale poursuivent avec constance un objectif général de lutte contre la criminalité et pour la prévention de la délinquance, la loi du 5 mars 2007 pose de nouvelles règles pour organiser les actions publiques sur le terrain en donnant au maire un rôle central dans cette prévention.

Le maire a un rôle moteur dans les actions à mener ; il préside le « Conseil des droits et devoirs des familles ». Ce conseil a pour mission d’entendre une famille et de l’informer de ses droits et devoirs envers l’enfant et lui adresser des recommandations éducatives.

Le maire peut également procéder oralement au rappel à l’ordre d’un mineur qui commet des faits portant atteinte à l’ordre public en présence des parents ou d’une personne exerçant une responsabilité éducative. Ce dispositif qui met le maire en son centre cesse dès qu’il y a saisine de l’autorité judiciaire.

b) Un affinement des réponses judiciaires

La spécialisation du juge des enfants est renforcée et permet une réponse plus fine et rapide : la LOPJ et la LAJEC ont transféré la compétence du juge d’application des peines en milieu fermé au juge des enfants.

Elle a en outre posé le principe général de la compétence du secteur public de la PJJ en matière d’application des peines, afin d’assurer la spécialisation des services chargés de prendre en charge les mineurs délinquants, y compris dans le cadre de la mise en œuvre de peines privatives de liberté.

Le stage de formation civique a été institué en 2002 comme troisième réponse pénale pouvant être prononcée par le Tribunal pour enfants et la Cour d’Assises. Outre les mesures éducatives (remise à parents, réparation, liberté surveillée, placement) et les peines, ces juridictions peuvent désormais prononcer des sanctions éducatives à l’encontre des mineurs de 10 à 18 ans, parmi lesquelles l’obligation de suivre un stage de formation civique ou l’exécution de travaux scolaires ou le placement en internat scolaire. Le non respect d’une sanction éducative peut entraîner une mesure de placement, ce qui est de nature à rendre la sanction plus efficace.

Une peine de stage de citoyenneté a également été introduite par la loi de 2004. En cas de non respect des conditions du stage, l’emprisonnement peut être prononcé par le juge. Ce stage peut être prononcé à titre d’alternative aux poursuites.

Afin de contribuer à une plus grande rapidité de la réponse judiciaire, la loi du 9 septembre 2002 avait prévu la procédure de jugement à délai rapproché : le parquet pouvait renvoyer un mineur connu devant le tribunal pour enfants dans un délai de 10 jours à 1 mois ; désormais la loi du 5 mars 2007 affine cette possibilité de présentation du mineur à la juridiction pour mineur et permet au mineur de renoncer à ce délai et d’être jugé dès sa sortie de GAV, à la condition qu’il y consente et qu’il existe déjà des éléments sur sa situation personnelle et familiale.

En outre, cette loi de mars 2007 élargit les cas où peut être prononcé un contrôle judiciaire (pré-sentenciel) pour les mineurs de moins de 16 ans, notamment pour ceux déjà connus et encourant une peine d’emprisonnement de 5 ans d’emprisonnement au moins.

c) Une diversification des prises en charge

La loi de 2002 a créé de nouvelles structures, les centres éducatifs fermés (CEF) au sein desquels les mineurs peuvent être placés, dans le cadre d’un contrôle judiciaire ou d’un sursis avec mise à l’épreuve ou de la libération conditionnelle.

La LOPJ a prévu la création d’établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et a permis l’intervention d’éducateurs en détention pour les mineurs âgés de 13 à 16 ans, permettant une action éducative dès l’incarcération.

Citons enfin, à l’issue de ce panorama de la justice française des mineurs non exhaustif, la mesure d’activité de jour issue de la loi du 5 mars 2007. Cette mesure s’adresse principalement aux adolescents déscolarisés ou en rupture de formation qui ne bénéficient plus momentanément de dispositifs d’insertion et de formation de droit commun. Mesure éducative, elle peut être prononcée à titre pré-sentenciel ou à titre de jugement.