par LIANG Fengyun, Magistrat à la Cour populaire suprême, Docteur en droit

En Chine, la procédure administrative est définie par la loi sur le contentieux administratif et par les interprétations judiciaires de la Cour populaire suprême. On y trouve essentiellement des dispositions sur les principes fondamentaux de la procédure, le dépôt de la requête, l’enregistrement de l’affaire par la juridiction, la première et la seconde instances et le réexamen de l’affaire. Les principes fondamentaux et les règles de procédure de première instance en sont les composantes les plus importantes. Nous procéderons dans cet article à leur analyse.

 1- Les principes fondamentaux

Ils constituent le noyau dur de la procédure contentieuse administrative chinoise, dont ils reflètent l’esprit. Ils incarnent également les particularités de la justice administrative en Chine, orientant la législation et les pratiques administratives vers la démocratie et l’État de droit.

La procédure chinoise repose sur deux principes fondamentaux : celui de l’examen de la légalité des actes administratifs et celui du respect des droits au cours du procès.

1.1 Le principe de l’examen de la légalité

L’examen de la légalité est le fondement de la loi sur le contentieux administratif en Chine. On entend par « examen de la légalité » la vérification faite par le tribunal de la légalité des actes administratifs, laquelle consiste pour le tribunal à recevoir et juger conformément à la loi une requête contre un acte administratif. Le principe de l’examen de la légalité a une importance considérable dans la loi sur le contentieux administratif. Cet examen ne se fait pas seulement pendant le procès mais également lors de l’enregistrement de la requête par le tribunal et au moment du délibéré.

En vertu de ce principe, sont examinées non seulement la légalité de l’acte administratif objet du recours mais aussi la légalité des actes pour lesquels l’administration formule une demande d’avis à la cour avant de les mettre en application.

L’examen de la légalité est consacré dans la loi sur le contentieux administratif pour les raisons suivantes :

• premièrement, le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire ont chacun leurs compétences propres. On entend à la fois par « pouvoir administratif » l’exécution des actes administratifs conformément aux lois et le pouvoir exercé par un organe administratif en vertu de ses compétences, lui permettant de juger d’une situation et de prendre des décisions concrètes de façon indépendante par rapport au pouvoir judiciaire ;

• deuxièmement, l’administration des affaires publiques relève d’une compétence spéciale nécessitant une pratique et des connaissances particulières. Ainsi, il est parfois difficile de demander à un juge d’apprécier si un acte administratif est opportun ;

• troisièmement, s’il fallait que le pouvoir judiciaire intervienne pour décider si un acte administratif est opportun, la justice serait hiérarchiquement à un niveau supérieur à celui de l’administration, lui permettant ainsi de contrôler son fonctionnement.

Le principe de l’examen de la légalité est également explicité dans certaines interprétations judiciaires de la Cour populaire suprême. L’appréciation de l’opportunité d’un acte administratif fait actuellement l’objet d’un débat acharné parmi les juristes. Selon la Cour populaire suprême, l’examen de la légalité et de l’opportunité d’un acte présentent une différence de degré. Par conséquent, les juridictions n’examinent que très rarement l’opportunité des actes administratifs.

1.2 Le principe du respect des droit aux procès

Ce principe est axé essentiellement autour de quatre points :

• le principe du jugement indépendant :

Selon l’article 126 de la Constitution et l’article 4 de la loi organique des cours, les juridictions exercent sa compétence en toute indépendance vis-à-vis des organes administratifs, des collectivités locales et des personnes physiques. Ce principe est également défini dans la loi sur le contentieux administratif. Il se réfère à l’autonomie avec laquelle le juge saisi d’un litige administratif statue en tenant compte des faits, conformément à la loi et sans aucune intervention extérieure.

• le principe de l’égalité de droit :

Selon l’article 33 de la Constitution, tous les citoyens de la République populaire de Chine sont égaux devant la loi. Dans la mesure où le procès administratif a essentiellement pour objet la légalité des actes administratifs, des règles particulières sont prévues pour préserver l’égalité en droit entre les parties concernées.

A titre d’exemple, la partie en défense a la charge de prouver la légalité de ses actes. Les deux parties ont également le droit d’interjeter appel et d’être entendues. Les actes contraires à la procédure peuvent faire l’objet de sanctions.

• le principe du débat oral :

Dans un procès administratif, le juge doit entendre les arguments des parties, vérifier le dossier et les éléments versés au débat et prendre sa décision conformément à la loi. Ce principe comprend deux aspects : la présence obligatoire au tribunal et l’obligation d’évoquer lors de l’audience l’ensemble des éléments de fait et de droit. L’expression « débat oral » signifie que l’instruction, les débats et le prononcé de la décision ont lieu oralement en salle d’audience. Ces deux règles exigent l’une comme l’autre que les parties soient présentes en personne à l’audience et que la décision prise par le juge soit fondée directement sur l’instruction et le débat menés devant la juridiction. Le juge n’a pas le droit de statuer dans l’affaire en se fondant uniquement sur des documents écrits fournis par la partie en défense.

• le principe du débat contradictoire :

Le droit de se défendre est un droit fondamental pour les parties. Selon les règles de procédure, une décision affectant les droits ou les obligations d’une partie ne peut être prise qu’après un débat contradictoire. Selon ce principe, la langue ne doit pas être un obstacle à l’audition des parties. Ces dernières ont le droit de débattre sur l’ensemble des points faisant l’objet de la contestation. Le tribunal doit permettre aux parties de s’exprimer et le résultat du débat doit constituer le fondement de la décision judiciaire.

 2- La procédure devant les juridictions administratives de premier ressort

Elle comprend principalement le dépôt de la requête et l’acception de l’affaire par la juridiction ainsi que la tenue de l’audience et le prononcé de la décision.

2.1 Le dépôt de la requête et l’acception de l’affaire

Selon l’article 41 de la loi sur le contentieux administratif, pour intenter un procès administratif il faut que la requête déposée par une personne physique ou un organisme remplisse les conditions suivantes : la demande doit être dirigée contre un acte administratif qui porte atteinte aux droits et intérêts du requérant ; elle doit mentionner quelle est la partie en défense et exposer les faits et le fondement juridique de la demande ; l’affaire doit par ailleurs relever du domaine de compétence de la juridiction saisie.

A ce stade, la juridiction ne peut pas encore examiner l’affaire sur le fond. Le demandeur réunit les conditions nécessaires pour déposer sa requête et acquiert la qualité de demandeur tant que ses droits sont susceptibles d’être bafoués par l’administration.

Pour déposer la requête, il convient de préciser si un réexamen administratif préalable est obligatoire. Le réexamen préalable est obligatoire s’il est prescrit par la loi. Le réexamen et le recours contentieux s’articulent de trois manières :

(1) le premier cas est celui où le demandeur a la possibilité de faire un choix : demander un réexamen ou déposer directement une requête. Selon la loi sur le contentieux administratif, sauf stipulation contraire, lorsqu’une personne conteste un acte administratif, elle peut demander un réexamen à l’administration du niveau supérieur ou à l’administration désignée par les lois ou les règlements. Si le résultat du réexamen ne lui convient pas, elle peut alors saisir la justice. A l’inverse, elle a aussi la possibilité de déposer directement une requête sans passer par le réexamen administratif. C’est le cas le plus fréquent prévu par les lois et règlements.

(2) le deuxième cas est celui du réexamen préalable obligatoire. Avant d’intenter un procès, la personne doit obligatoirement solliciter un réexamen administratif, sans lequel la saisine de la justice n’est pas possible.

(3) le troisième cas est celui où la personne a l’obligation de choisir entre le réexamen et le procès. Si elle choisit de demander un réexamen administratif, le résultat du réexamen sera définitif sans lui laisser la possibilité de saisir la justice. Par contre, elle peut choisir de saisir directement la justice sans demander un réexamen administratif.

Deux délais pour déposer la requête sont prévus par la loi sur le contentieux administratif. Le délai de recours est de trois mois à partir du jour où l’administré a eu connaissance de la décision administrative portant atteinte à ses droits et intérêts. Lorsque la personne a été destinataire d’une décision de réexamen administratif, elle pourra la contester en déposant une requête dans un délai de 15 jours.

La Cour populaire suprême a été amenée à préciser un troisième délai applicable exceptionnellement lorsque la personne qui a fait l’objet d’un acte administratif n’a pas été informée de son droit de recours devant la juridiction administrative. La requête peut alors être déposée dans les 2 ans qui suivent le jour où l’administré a eu connaissance de l’acte.

Une fois la requête déposée, il est impossible de saisir une autre juridiction et la prescription de la procédure est suspendue. L’enregistrement de l’affaire se fait en deux étapes : la vérification de la requête et la décision d’examiner le fond du litige.

Dans un premier temps, la requête fait l’objet d’une vérification à deux niveaux : l’examen porte à la fois sur les éléments formels de la requête et sur les éléments substantiels de celle-ci, l’objectif étant de vérifier la conformité aux articles 37 et 41 de la loi de procédure administrative.

Dans un second temps, la juridiction est confrontée à 5 possibilités :

1) décider de se saisir de l’affaire. Si l’affaire est recevable, la juridiction doit se saisir de celle-ci dans un délai de 7 jours et prévenir les parties concernées.

2) si le dossier est incomplet, certaines conditions requises étant absentes ou l’exposé des faits lacunaire, la cour peut demander au requérant de lui apporter des compléments d’information dans un délai limité.

3) se saisir provisoirement de l’affaire. Si la juridiction ne peut pas statuer sur la recevabilité de l’affaire dans les 7 jours, elle doit s’en saisir de façon provisoire. La requête sera ensuite examinée et rejetée si elle ne réunit pas les conditions requises.

4) décider de ne pas recevoir l’affaire si elle estime que celle-ci ne réunit pas les conditions requises.

5) lorsqu’une juridiction ne se saisit pas de la requête et ne prend aucune décision dans les 7 jours, l’administré a le droit de présenter une requête ou de former un recours devant la cour de niveau supérieur. Cette règle est définie dans les interprétations judiciaires de la Cour populaire suprême et a pour objectif d’empêcher l’éventuelle intervention d’un autre tribunal local.

Contentieux administratif devant une cour supérieure

2.2 L’audience et le jugement

Pour que le jugement soit rendu dans de bonnes conditions, la loi prévoit un travail préparatoire avant l’audience qui comprend notamment : la désignation des magistrats qui siégeront à l’audience, la notification aux intéressés d’une copie de la requête et des conclusions en réponse, la fixation d’un délai pour l’échange des pièces, l’éventuelle mise en cause d’autres parties et l’envoi de l’avis d’audience aux parties concernées. Ce travail préparatoire a pour objectif de définir précisément les demandes des parties, les points litigieux et les pièces qu’il conviendra de verser aux débats afin d’assurer le bon fonctionnement de la procédure à l’audience.

L’audience constitue une étape obligatoire de la procédure de première instance. L’affaire doit être jugée au tribunal au cours d’une audience publique ; les audiences à huis clos ne peuvent avoir lieu que dans des cas exceptionnels.

Au cours de l’audience ont lieu successivement l’instruction, les débats, le délibéré et le prononcé du jugement. Le jugement doit vérifier que l’acte administratif est compatible avec la loi en vigueur et qu’il a un fondement légal suffisant. Il évalue également l’ensemble des éléments de l’acte administratif que le demandeur prétend contraires à la loi.

Le juge administratif ne siège jamais seul : le tribunal est toujours composé de plusieurs juges ou de plusieurs juges et assesseurs. Les membres du tribunal doivent être en nombre impair égal ou supérieur à trois. Une étude est actuellement en cours au sujet de la mise en place d’une procédure simplifiée caractérisée par l’intervention d’un juge unique, ayant pour objectif d’accroître l’efficacité des juridictions.

En général, la médiation n’est pas applicable à l’action administrative : le procès administratif se termine toujours par une décision judiciaire. En Chine, les modalités de jugement sont définies et précisées par la loi et les interprétations judiciaires. En ce qui concerne la décision, la loi sur le contentieux administratif prévoit que la cour peut décider du maintien de l’acte administratif ou de sa révocation, voire prononcer son annulation en donnant l’ordre à l’administration d’émettre un autre acte.1

Dans la mesure où le juge doit rendre son jugement selon les modalités stipulées par la loi, il peut se trouver dans l’impossibilité de statuer dans certaines affaires ayant des particularités exceptionnelles. Un débat est en cours dans le milieu judiciaire pour voir élargir le choix offert aux magistrats.

3- Les régimes particuliers

La loi sur le contentieux administratif a défini certains régimes particuliers. En voici quatre à titre d’exemple.

3.1 La médiation

Selon l’article 50 de la loi sur le contentieux administratif, la médiation n’est pas applicable aux procès administratifs. Ce principe s’explique par le fait que la partie en défense dans ce contentieux est l’administration. Ses actes sont pris au nom de l’État et en vertu d’un pouvoir qui lui est accordé par la législation. Ainsi, l’administration se doit d’exercer son pouvoir conformément à la loi.

Toutefois, la doctrine et les praticiens estiment que la conciliation devrait être permise pour les actes administratifs concrets. Ainsi, l’article 67-3 de la loi sur le contentieux administratif prévoit la médiation lors d’un procès portant sur une demande d’indemnisation. Dans ce cas, l’administré peut abandonner ou disposer librement de ses droits à indemnisation et l’administration dispose d’une certaine marge de manoeuvre.

3.2 Le retrait de la demande

Selon l’article 51 de la loi sur le contentieux administratif, la cour peut donner acte du retrait de la demande si, avant qu’elle n’ait rendu sa décision, l’administré fait savoir qu’il se désiste ou que l’administration modifie l’acte litigieux et que le requérant accepte cette modification et formule une demande de désistement.

La loi sur le contentieux administratif et des interprétations judiciaires de la Cour populaire suprême distinguent trois cas :

1) le requérant demande de sa propre initiative le retrait. Cela concerne deux hypothèses : il demande ce retrait car il a changé d’avis ou parce que la partie en défense a modifié l’acte litigieux.

2) la requête est considérée comme abandonnée ou la demande de désistement est présumée. Il s’agit du cas où, après deux convocations par le tribunal, le requérant ne s’est toujours pas présenté à l’audience sans raison valable. Le tribunal pourra alors considérer qu’il s’est désisté de sa demande et, après avoir déclaré la demande recevable, il constatera qu’elle n’a plus d’objet.

3) l’affaire est traitée comme si le requérant se désistait de sa demande. Ceci a lieu s’il ne règle pas préalablement et dans les temps prévus les frais de procédure et qu’il ne formule ni demande de délai, ni demande de minoration ou d’exonération de paiement, ou qu’ayant formulé l’une de ces demandes, celle-ci a été rejetée.

En pratique, ce régime du retrait s’avère être utilisé comme un moyen de conciliation entre les parties.

3.3 L’exécution provisoire de l’acte administratif

Le procès n’a pas d’effet suspensif sur l’exécution de l’acte administratif litigieux. Ce principe a été institué pour trois raisons principales : l’acte administratif litigieux a un effet d’antériorité ; il a une force contraignante pour son destinataire mais également pour l’administration ; l’administré a l’obligation d’agir en conformité avec ses dispositions.

Dans les faits, l’exécution provisoire est de plus en plus contestée et certains juristes demandent à ce que soit inscrit dans la loi le principe de suspension de l’acte administratif en cas de saisine de la justice. Cependant, si les magistrats reconnaissent volontiers que l’effet non suspensif peut avoir des inconvénients, ils estiment qu’il convient de le maintenir en corrigeant ses inconvénients.

Il existe déjà des exceptions à ce principe. Ainsi, dans la cadre d’un procès, l’administration peut demander au tribunal de prononcer la suspension de son acte. Il sera fait droit à cette demande si l’acte litigieux est susceptible d’être à l’origine de préjudices difficilement réparables et que sa suspension ne porte pas atteinte à l’intérêt public.

L’acte administratif sera également suspendu lorsque la loi et les règlements prévoient expressément cette suspension.

3.4 L’application immédiate de l’acte administratif

Il s’agit d’un régime suivant lequel le tribunal peut décider de façon exceptionnelle de prendre des mesures avant dire droit, lesquelles consistent essentiellement à octroyer des moyens financiers, à ordonner des actes précis ou à l’inverse à suspendre l’exécution de certains actes.

Par moyens financiers, on entend notamment l’octroi d’une pension, d’une couverture sociale ou la garantie d’une allocation. Quant à la suspension ou à l’exécution immédiate d’un acte, elles peuvent être ordonnées pour prévenir la naissance d’un dommage.

Toutes ces mesures montrent bien à quel point la législation en vigueur essaye d’équilibrer les rapports entre les administrés et l’administration.

 Liste non exhaustive de la réglementation chinoise relative à l’expropriation

• Constitution de la République populaire de Chine du 4 décembre 1982 http://www.lawinfochina.com/law/dis...

• Loi sur le contentieux administratif du 4 avril 1989 entrée en vigueur le 1er octobre 1990 http://www.lawinfochina.com/law/dis...

• Loi organique des tribunaux populaires du 1er juillet 1979, modifiée le 2 septembre 1983 et le 31 octobre 2006 http://www.lawinfochina.com/law/dis...’s%20Courts%20of%20the%20People’s%20Republic%20of%20China

• Loi sur la responsabilité de l’État du fait de ses agents du 12 mai 1994, entrée en vigueur le 1er janvier 1995 http://www.lawinfochina.com/law/dis...

• Loi sur le réexamen administratif du 29 avril 1999 entrée en vigueur le 1 octobre 1999 http://www.lawinfochina.com/law/dis...

• Interprétation judiciaire de la Cour populaire suprême du 24 novembre 1999 intitulée « Explications relatives à l’application de la loi sur le contentieux administratif »

• Interprétation judiciaire de la Cour populaire suprême du 4 juin 2002 intitulée « Règles sur la preuve en contentieux administratif »

• Interprétation judiciaire de la Cour populaire suprême du 8 mars 2000 sur l’application de la loi sur le contentieux administratif