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Bulletin économique Chine n°16 (août 2009)

Analyse économique de la Chine

Le modèle de croissance chinois est stigmatisé pour ses lourdeurs, son encadrement et ses déséquilibres. Néanmoins, force est de constater son efficacité : l’économie a progressé de plus de 8 % par an depuis son ouverture, en 1979, et de près de 10 % par an depuis 1995. Elle a en outre a surmonté les obstacles auxquels elle s’est trouvée confrontée : sur le plan social, les tensions que généraient la frénésie de croissance et l’envolée des inégalités ; sur le plan économique, la crise des créances douteuses et, récemment, le ralentissement. La Chine a, en effet, été le premier pays à confirmer les signes d’une reprise. Le modèle chinois est donc, jusqu’à présent, sorti conforté de l’épreuve des faits. Les autorités ne se privent d’ailleurs pas de souligner leur prudence de bon aloi vis-à-vis des appels à la libéralisation. L’argument est certes commode, mais peu se risquent à le contredire dans le contexte actuel. Si le modèle de croissance apparaît résilient, il n’en présente pas moins des faiblesses et des déséquilibres, qui pourraient se révéler pénalisantes et nécessitent d’être corrigées.

1. La croissance chinoise devrait rester forte et les externalités qu’elle génère devraient s’améliorer.

La croissance potentielle dépendant de la main d’œuvre, et du progrès technique, la Chine dispose de bonnes perspectives : non seulement sa population en âge de travailler représentera encore jusqu’en 2025 une part importante du total, mais encore l’exode rural et la hausse des qualifications vont entraîner un déplacement de main d’œuvre vers des emplois plus productifs. D’un point de vue démographique, le risque principal – et majeur – réside dans le déséquilibre des naissances entre filles et garçons, mais il relève, là encore, du long terme. Quant au progrès technique, l’émergence de sa recherche permet à la Chine de rattraper son retard technologique.

La situation environnementale est certes préoccupante. Les dégâts environnementaux étaient estimés en 2007 entre 5 et 13 % du PIB (de la moitié à la totalité de la croissance). La dégradation de la situation devient un frein à la croissance par les problèmes qu’elle génère (maladies, perte de facteurs de production (eau, sols, etc.)). Toutefois, la prise de conscience des autorités – au moins au niveau central et dans les villes côtières – est forte. Le déplacement pour raisons environnementales du projet de raffinage de Nansha (un investissement de 5 mds USD) dans le Guangdong. La Chine a réduit son intensité énergétique (par unité de PIB) de 60 % depuis 1980 et s’est fixé l’objectif d’une réduction supplémentaire de 20 % pour 2010. La situation est aussi préoccupante en matière d’émissions de gaz à effet de serre, qui s’accroissent de 8 % par an, d’autant que la Chine prévoit d’accroître sa production de charbon. Mais la Chine a aussi prévu de fermer ses petites centrales polluantes, a lancé des projets de capture du CO2 et a prévu de réduire la part du charbon dans la fourniture d’électricité à 67 % en 2015.

Sa motivation est double : d’une part, la nécessité de répondre à l’urgence environnementale ; d’autre part, la Chine entend saisir les opportunités économiques du secteur de l’environnement ; l’effort de R&D des entreprises est conséquent . Le secteur de l’éolien est en pleine expansion, avec une capacité qui devrait passer de 12 GW (4ème au monde) à un niveau compris entre 100 et 150 GW d’ici 2020 (1er au monde), avec l’ambition de devenir le 1er producteur mondial. Il en est de même pour le photovoltaïque et l’hydraulique. La Chine investit 12 mds USD par an dans les énergies renouvelables, dont la part dans la production électrique devrait passer de 8 % (2006) à 15 % (2020). Dans le transport, la Chine entend devenir le leader mondial des voitures électriques et hybrides. Ainsi, la volonté de saisir ces opportunités économiques et l’implication publique laissent présager une amélioration, fût-elle progressive de la situation environnementale.

Les déséquilibres géographiques tendent aussi à se réduire. Les régions de l’intérieur connaissent un rattrapage sur les régions côtières, tendance que le ralentissement économique, à partir de 2008 a encore accru.

Par ailleurs, l’accroissement des inégalités de revenus ne doit pas masquer le fait que la croissance a permis de réduire le taux de pauvreté de 65 % (1981) à 10 % (2004), soit un nombre de pauvres réduit de 652 à 135 millions de personnes ; ce mouvement se poursuit, avec un pourcentage de personnes très pauvres proche de 1 %.

2. Le surinvestissement, la faible rentabilité et la hausse de l’endettement constituent des facteurs de déséquilibre

2.1. La correction du déséquilibre entre surinvestissement et sous-consommation sera lente. La part de l’investissement dans le PIB (44,4 % en 2008) est excessive, du fait d’un biais en faveur de l’investissement, qu’il apparaît nécessaire de corriger.

Ce caractère excessif doit certes être relativisé, du fait de la spécificité chinoise :

• il procède d’un rattrapage, après la période de sous-investissement en infrastructures et dans l’immobilier, entre 1950 et 1980 ;

• historiquement, les « Dragons » asiatiques ont connu des niveaux d’investissement similaires ;

• le stock d’investissement chinois reste bas, au regard de son PIB et de sa population ;

Néanmoins, l’incitation à l’investissement reste forte et souvent biaisée :

• Les autorités donnent la priorité au développement des infrastructures, aussi bien à long terme qu’à court terme : le plan de relance repose largement sur les infrastructures ; l’investissement s’est accru de + 35,3 % en juin 2009 ; la part des infrastructures dans ce total s’est accrue de 16,8 % (janvier – novembre 2008) à 19,3 % (décembre 2008 – avril 2009) ; un tiers de ces infrastructures proviendraient du plan de relance.

• La sous-évaluation du RMB soutient l’export et l’investissement industriel.

• L’insuffisance des opportunités d’épargne pousse les entreprises à investir dans des capacités de production, disposant de meilleures perspectives de rentabilité. Cette tendance est accrue par l’abondance de liquidités et le faible taux d’intérêt.

De même, plusieurs facteurs contrecarrent une hausse de la part de la consommation dans le PIB, au profit d’une forte épargne, ce qui incite également à relativiser le caractère jugé excessif de cette épargne :

• il est inexact de dire que la consommation ne s’accroît pas en Chine ; elle s’accroît au contraire rapidement, même si sa part, rapportée au PIB, diminue depuis 2000.

• la population est jeune, avec une proportion en âge de travailler – et donc d’épargnants –supérieur à 70 %.

• l’épargne des ménages s’explique dans le contexte d’un pays où l’accession à la propriété est récente : l’acquisition d’un logement reste une priorité des ménages.

• l’annonce du plan de couverture universelle (90 % de la population d’ici 2011) en 2009 laisse toutefois aux ménages la charge de l’essentiel de leur couverture sociale.

• Enfin, la hausse du taux d’épargne (de 37,6 % en 2001 à 54,3 % en 2008) est principalement due aux entreprises (part accrue de + 10 % de PIB en huit ans).

2.2. La faible rentabilité, conséquence du manque de consolidation de nombreux secteurs, perdurera. De nombreux secteurs souffrent d’une atomisation des opérateurs : sidérurgie, extraction et chimie du charbon, construction navale automobile… Cette atomisation génère une allocation inefficace des ressources, un doublonnement des investissements, et des surcapacités. L’Etat cherche à concentrer ces secteurs. Le système d’autorisation a ainsi permis d’éviter que le plan de relance ne débouche sur des investissements dans des secteurs déjà excédentaires.

Cette politique peine toutefois à corriger l’existant, se heurtant aux intérêts des collectivités locales, souvent à l’origine de ces investissements et qui se trouvent au capital de ces sociétés. L’atomisation risque donc de perdurer. Or, le rôle de ces sociétés dans la création et la distribution de richesses aux autres acteurs de l’économie est limité :

• le taux réel d’imposition reste réduit ;

• les salaires et les charges restent limitées, d’où un coût du travail bas ;

• le financement du capital est peu coûteux : le crédit bancaire – pour les entreprises qui y ont accès – est peu onéreux ;

• les entreprises cotées restent minoritaires ; il y a donc peu d’actionnaires à rémunérer.

Ces sociétés bénéficient en outre de divers soutiens des autorités centrales ou locales : • des exemptions fiscales, permettant de dégager une capacité d’autofinancement ;

• des subventions aux facteurs de production (foncier, énergie, etc.) ;

• un patriotisme économique, notamment dans l’attribution d’appels d’offre ;

Ces entreprises peuvent donc subsister avec de faibles performances, disposant du soutien des collectivités, qui en attendent de l’activité et des emplois. Ceci explique la « mystique du taux de croissance » en Chine, qui prédomine sur la rentabilité comme sur le développement durable. Le rattrapage industriel de la Chine, l’urbanisation et le développement des infrastructures ont soutenu son industrie lourde et débouché sur sa prédominance croissante, fortement capitalistique, au détriment de l’industrie légère et des services (qui auraient de plus forts besoins de main d’œuvre). Cette priorité à l’investissement a été couronnée de succès : elle a permis l’industrialisation de la Chine et son émergence comme puissance commerciale . Le modèle atteint toutefois ses limites en cas de choc de demande externe, comme depuis 2008, et d’investissements non rentables, sans compter la pression sur l’environnement et les matières premières. Un rééquilibrage en faveur de la consommation intérieure devient alors indispensable.

2.3. La hausse de l’endettement représente le risque principal, d’autant plus qu’il est mal connu. L’allocation du crédit est donc biaisée en faveur, d’une part des entreprises publiques, et d’autre part, de décisions privilégiant l’activité au niveau local au détriment de la rentabilité. Ces biais se sont accrus avec le plan de relance de fin 2008 et l’envolée du crédit. En conséquence, la pertinence, la rentabilité et, in fine, la solvabilité de ces emprunts est mal assurée. Cette absence de contrôle de l’endettement constitue une faiblesse du fonctionnement économique. La situation des banques s’était assainie avec la défaisance des créances douteuses (non-performing loans - NPL). Le taux de NPL, évalué à 40-50 % en 1997, est redescendu à 6 % en 2007 puis à 1,8 % (juin 2009). Le ratio crédits / dépôts élevé (68,5 %) et la faiblesse de la dette externe (8,7 % du PIB) réduisent en outre l’exposition au risque de crédit. En fait, leur situation est moins élogieuse et se serait aggravée avec l’envolée du crédit en 2009 ; au total, le taux de NPL serait proche de 5 - 6%. En sus, les garanties des prêts sont insuffisantes. En définitive, les banques sont donc plus exposées en cas de retournement de la conjoncture, lorsque les crédits devront être remboursés, après 2 ou 3 ans. Les autorités pourraient alors être forcées de prendre en charge une nouvelle défaisance de créances.

Par ailleurs, la dette publique, réputée faible (17,7 % en 2008), est sous-estimée, ne comptant pas divers engagements :

• la dette des structures de défaisance, estimée à 11 % du PIB ;

• les futurs NPL bancaires, que l’Etat devra assumer, estimés à 5-6 % du PIB ;

• la dette des banques publiques de développement, estimée à 9 % du PIB ;

• le déficit du au régime public de retraites, estimé à 7 % du PIB ;

• la dette des collectivités locales, qui contournent l’interdiction d’endettement par divers moyens hors-bilan ; son estimation s’étend de 7 % à 20 % du PIB.

La dette publique totale pourrait donc être comprise entre 50 % et 60 % du PIB. Ce niveau doit toutefois être relativisé :

• une croissance forte réduit le poids de cette dette (du fait des recettes fiscales et en % d’un PIB en croissance) ;

• elle est essentiellement couverte par une épargne interne élevée (54,3 % du PIB) ;

• enfin, un niveau de dette publique de 60 % reste acceptable, inférieur à la dette du Japon (170 %), des Etats-Unis (70 %) ou de la plupart des pays européens.

Quant à la dette privée, le faible endettement des ménages (13 % du PIB) et des entreprises individuelles (6 % du PIB) laisse de côté le crédit informel. Le niveau de cette dette avait été estimé en 2003 entre 740 et 810 mds RMB (Université centrale des Finances et de l’Economie), i.e. 6 % du PIB ; il a toute chance de s’être accru depuis. La dette privée totale atteindrait ainsi au minimum 25 % du PIB, un montant faible, mais là encore approximatif.

Au total, les dettes privée et publique restent à un niveau raisonnable (110 % du PIB en 2007). Plus que ce niveau, c’est le manque de transparence et de contrôle de cet endettement – et notamment de la part des collectivités locales – qui constitue une fragilité, notamment en cas de ralentissement important et prolongé.

3. Les autorités sont conscientes de ces déséquilibres, mais la crise en a différé les solutions. Les autorités avaient mis en œuvre des mesures visant à corriger ces déséquilibres, en limitant l’investissement, favorisant la consommation et réorientant l’export vers des produits à valeur ajoutée :

• la taxation des entreprises publiques et une nouvelle loi du travail favorable aux employés favorisaient la redistribution aux ménages (y compris via la fiscalité) ;

• des normes environnementales et une sélectivité accrue des projets, notamment dans les secteurs en surcapacité, rationalisaient l’investissement ;

• l’appréciation du RMB et l’arrêt des remboursements de TVA désincitaient aux exportations à faible valeur ajoutée, favorisant la montée en gamme de la production et sa réorientation vers le marché intérieur ;

• l’annonce d’un plan de couverture universelle de santé, doté de 850 mds RMB sur 3 ans, signalait un « retour de l’Etat » dans un domaine social largement délaissé.

Hormis cette dernière et, à moindre titre, la sélectivité du crédit, ces mesures ont été reléguées, du fait du soutien prioritaire de l’activité économique et de l’emploi. Il est probable que les autorités les remettent en œuvre, lorsque la conjoncture sera plus favorable. Les réformes sont nombreuses :

• la reprise de l’appréciation du RMB est l’un des meilleurs services que la Chine puisse rendre à son économie : pour les ménages et les entreprises importatrices, elle crée un effet richesse qui leur permet d’acquérir les biens importés à moindre coût ; pour les exportateurs, elle favorise leur montée en gamme, inévitable compte tenu du niveau de développement de la Chine.

• la suppression des incitations à l’export et des restrictions à l’import jouent dans le même sens.

• la suppression des subventions des facteurs de production (énergie, commodités, foncier) améliorera l’allocation des ressources et incitera à des investissements plus pertinents.

• l’application des mesures de protection de l’environnement va dans le même sens, tout en répondant à une priorité et à une demande sociale croissante.

• l’accroissement de la redistribution des entreprises, par l’application de lois du travail favorables aux employés, la hausse des prélèvements sociaux et fiscaux, favorisera la consommation.

• la libéralisation puis la suppression à terme du permis de résidence (hukou), la portabilité des bénéfices sociaux, le retour de l’Etat dans les programmes sociaux favoriseront les ménages et accroîtront leur propension à consommer, tout en améliorant le capital humain de la Chine.

• la réforme et la libéralisation du système bancaire, notamment pour l’allocation des prêts, y compris aux PME et aux ménages, accroîtra l’efficacité des investissements et réduira le besoin d’épargne.

• la diversification des produits de placement, à commencer par le développement du marché des obligations et la libéralisation de la rémunération des dépôts, améliorera la rentabilité de l’épargne et sa diversification, et réduira l’incitation à l’investissement et le risque de bulles, notamment boursière.

• l’ouverture du secteur des services et l’allègement de leur fiscalité favoriseront leur développement, développeront leur efficacité et leur contribution à l’économie, et amélioreront la situation de l’emploi, dans des secteurs intensifs en travail.

Cet agenda n’apparaît pas facile ; il l’est pourtant davantage que la restructuration des entreprises d’Etat des années 1990. Or, la Chine de 2009 est dans une situation plus favorable pour prendre ces mesures, en tout état de cause moins drastiques (46 millions d’employés avaient alors été licenciés). Il ne s’agit pas de se détourner d’un modèle qui a fait ses preuves, mais d’en percevoir les limites – largement effectué, en ce qui concerne les autorités – et de le faire évoluer, pour une nouvelle phase de développement. Les Dragons asiatiques ont connu la même évolution, d’une croissance tirée par les investissements (qui restent élevés, dans ces économies) à une croissance plus tirée par la consommation, bénéficiant d’une plus grande concurrence et d’une meilleure efficacité.

François Blanc

Conseiller économique, SE de Shanghai