Si la nation est « une et indivisible », l’État qui l’organise et la personnifie doit l’être tout autant. L’État napoléonien, puis républicain du XIXe siècle, se caractérise par une centralisation pyramidale qui concerne l’administration de l’État proprement dite, et les administrations territoriales. Au cœur du dispositif, l’administration centrale de l’État, organisée autour du pouvoir gouvernemental et structurée en ministères comportant des directions et des services. Cette organisation a connu son apogée avec la Ve République qui a donné à cette pyramide une cohérence politique en créant un véritable pouvoir gouvernemental (voir chapitre « Les institutions et la vie politique »). Parallèlement à cette organisation centrale, le réseau administratif traditionnel a été prolongé par les services déconcentrés de l’État divisés en circonscriptions administratives (région avec le préfet de région, département avec le préfet de département, arrondissement avec le sous-préfet et commune avec le maire). Cette structure territoriale déconcentrée se juxtapose aux instances des collectivités territoriales décentralisées (région, département, commune).
Ce mode d’organisation classique connaît à présent de profondes mutations, avec notamment, le développement de structures administratives échappant à la tutelle hiérarchique des ministères sans être pour autant des autorités décentralisées. Ainsi, à partir des années soixante-dix – la première sera le Médiateur en 1973 – les autorités administratives indépendantes se sont multipliées sous l’influence des modèles étrangers, dans des domaines très nombreux et notamment le contrôle de certaines activités économiques (Conseil de la concurrence), financières (Commission des opérations de Bourse), de communication (Conseil supérieur de l’audiovisuel, Agence de régulation des télécommunications), politiques (sur les élections, les sondages, l’activité des partis), administratives (accès aux documents administratifs, fichiers informatiques…), etc. Leur fonction de contrôle et de régulation est aussi souvent une fonction décisionnelle, placée sous le contrôle du juge, le plus souvent administratif, à défaut d’être sous tutelle ministérielle.
Les rapports de l’administration étatique avec son environnement ont également été profondément bouleversés. Dès les débuts du XXE siècle, sous l’effet de l’accroissement des tâches confiées à l’État en temps de guerre ou en temps de crise économique et du développement du rôle de l’État social et de l’État entrepreneur, le champ d’intervention de l’État et des collectivités publiques s’est progressivement étendu, au nom d’une définition extensive de l’intérêt général dont l’État est le garant, entraînant une mutation de la conception de l’État et de son administration, l’État-gendarme (théorie de la puissance publique dominante au XIXE siècle) est devenu l’État-providence (théorie du service public dominante au XXE siècle). Depuis les années quatre-vingt, ce processus est en reflux et l’État a tendance à se replier sur ses fonctions traditionnelles de puissance publique sans renoncer ouvertement à ses interventions dans le champ social, en tant que garant de la solidarité nationale, ou le champ économique, en tant que régulateur.
Dans son action, l’État n’est plus le maître d’œuvre omnipotent mais compose au niveau territorial avec les collectivités territoriales – sur lesquelles il n’exerce plus de tutelle depuis 1982 (remplacée par un contrôle de légalité juridictionnel a posteriori) mais avec lesquelles il contracte y compris dans ses domaines régaliens –, et au niveau supranational avec les autorités européennes (pouvoir de contrôle et de régulation en matière économique et commerciale de la Commission par exemple). Ce système de codécision est clarifié par la fin progressive de la dualité des fonctions. En effet, le maire, jadis désigné par le gouvernement, reste agent de l’État sur la commune tout en dirigeant l’exécutif de la collectivité. Par ailleurs, le préfet ne préside plus le conseil général, assemblée générale du département qui désigne son président, tout comme le conseil régional.

Repliée sur ses fonctions propres, l’administration de l’État a dû opérer une reconversion en mettant en œuvre une véritable déconcentration, dont les principes ont été fixés en 1992 par la Charte de la déconcentration du 1er juillet 1992 qui donne au préfet un pouvoir général de décision et de direc-
tion des services déconcentrés de l’État et d’exécution des politiques gouvernementales. Ce processus de coordination des politiques territoriales de l’État autour du préfet a connu une nouvelle étape au lendemain de la révision constitutionnelle de 2003 renforçant la décentralisation.

Les grands axes de la réforme de l’État

La réforme de l’État est en France un thème récurrent, et depuis le début des années quatre-vingt tous les gouvernements se sont engagés dans des programmes de réforme, caractérisés par une remarquable continuité d’inspiration. Ils visent essentiellement à répondre à une certaine crise de légitimité. La réforme de l’État présente trois aspects essentiels : le recentrage des missions de l’État, l’affirmation d’un principe de proximité, et le renforcement de l’efficacité, érigée en principe de la gestion publique.
Réformer l’État suppose de redéfinir la nature des interventions qui lui incombent et d’adapter ses structures, afin de remédier aux dysfonctionnements. A titre d’exemple, le recentrage des missions de l’État peut être illustré par la transformation du rôle qu’il jouait dans l’économie. La conception d’un État doté de la capacité d’ordonner le développement économique, qui avait prévalu en France depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, a connu une profonde évolution, et si l’État est encore présent dans l’économie, c’est à la manière d’un régulateur, chargé d’arbitrer les conflits d’intérêts.
Un autre axe de la réforme de l’État est, depuis plusieurs décennies, l’évolution de l’organisation territoriale, qui reposait sur la prééminence du niveau central. L’inscription dans l’article 1er de la Constitution du caractère décentralisé de l’organisation de la République, qui se double de la consécration dans l’article 72 du principe de subsidiarité, est la concrétisation la plus récente de cette volonté de privilégier la gestion de proximité.
L’efficacité a été placée au cœur des démarches de réforme de l’État dès les années soixante. L’administration est tenue d’améliorer sans cesse ses performances et d’abaisser ses coûts, et cette exigence reste au premier rang des priorités de la réforme de l’État, tout comme la qualité du service rendu à l’usager, autre marque d’efficacité.