par Terry Olson Conseiller d’Etat

L’immensité du sujet que je suis censé traiter à présent, compte tenu du temps qui m’est imparti, défie toute prétention à l’exhaustivité. Il s’agira tout au plus pour moi de vous décrire de manière très synthétique les principes généraux servant en quelque sorte de points de repère au juge administratif français. On peut d’ores et déjà souligner trois éléments.

La procédure appliquée au contentieux administratif en France plonge ses racines dans l’Histoire. On a coutume d’en retracer l’évolution depuis 1738, lorsque le Chancelier d’Aguesseau (désignant alors le ministre de la Justice) a fait adopter un règlement pour le traitement des requêtes devant le Conseil du Roi, qui était l’ancêtre du Conseil d’État institué en 1799. D’autres textes de procédure ont suivi à partir de 1806 et tout au long des XIXème et XXème siècles. Ce droit dit processuel a également été fortement enrichi par la jurisprudence. Ceci explique pourquoi, encore aujourd’hui, nos jugements font la distinction entre les principes et les règles de procédure : · les principes généraux de procédure qui constituent les garanties fondamentales bénéficiant aux justiciables et auxquels on ne peut jamais déroger ; · les simples règles de procédure, qui ont une valeur subsidiaire et auxquelles les textes peuvent déroger.

On peut noter en deuxième lieu que ces textes de procédure, qui s’étaient accumulés avec le temps sans véritable souci de cohérence, ont été codifiés dans un instrument unique valable pour toute la juridiction administrative. Il s’agit du code de justice administrative qui est entré en vigueur le 1er janvier 2001. Ce code a simplifié et rendu plus accessibles les règles de droit applicables à notre procédure. Ajoutons que ce texte a été traduit en plusieurs langues autres que le français, et est devenu une référence pour un certain nombre de systèmes juridiques étrangers.

Notons enfin que ce processus de codification n’est jamais figé et que le code de justice administrative est un code très dynamique qui ne cesse de se perfectionner : des compléments et améliorations y sont apportés quasiment chaque année. Il convient de souligner qu’un certain nombre de ces compléments s’analysent comme la transcription sous forme écrite de règles jusque là coutumières, auxquelles il était devenu indispensable de donner une forme écrite et explicite pour couper court à des critiques souvent injustifiées. Cette démarche est d’autant plus importante qu’à l’instar de ce qui se passe dans plusieurs pays européens, les règles de procédure applicables en France devant les juridictions administratives doivent respecter les exigences de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’Homme qui fonde partout en Europe le droit au procès équitable, devant un juge indépendant et impartial.

Je me propose :

· tout d’abord de vous présenter les principes fondamentaux qui structurent notre procédure contentieuse ; · dans un deuxième temps, de vous décrire dans ses principales étapes le cheminement d’une requête devant une juridiction administrative.

 1. Les principes fondamentaux de la procédure administrative contentieuse

Une première question qu’on peut évoquer est celle de la publicité. Ce terme appliqué à notre procédure renvoie à plusieurs sens qu’il est utile de distinguer. Tout d’abord – cela va de soi - la justice est rendue « au nom du Peuple français » et donc en principe publiquement, mais le principe de la publicité ne s’applique vraiment qu’au stade des audiences de jugement et de la diffusion des décisions de justice. Les audiences sont publiques : toute personne, sans être obligatoirement intéressée par l’une des affaires jugées ce jour-là, a la possibilité d’assister à une audience. Quant aux décisions rendues, elles sont communicables à tous les justiciables et ne revêtent aucun caractère secret ; simplement certains arrêts sont rendus anonymes dans de rares cas où il est nécessaire pour les parties elles-mêmes de préserver la confidentialité.

Avant l’audience de jugement et donc pendant l’instruction de la requête, il en va tout autrement. Le principe appliqué est que tout ceux dont les droits sont susceptibles d’être affectés de manière significative par le jugement qui sera rendu, selon que la requête sera acceptée ou rejetée, doivent en recevoir communication. Cette communication est destinée à permettre à la personne concernée de faire ses commentaires pour se faire entendre et pour défendre ses droits. Seront donc « mis en cause » selon l’expression en usage tous ceux mais seulement ceux qui sont intéressés par l’issue du litige.

Ceci étant rappelé, trois principes essentiels se distinguent dans notre procédure. Celle-ci est : écrite, inquisitoire et contradictoire.

Évoquons successivement chacun de ces trois éléments.

Tout d’abord la procédure est écrite. Il serait plus exact de dire « principalement écrite ». Sur ce point notre procédure se distingue assez fortement de la procédure pénale, dans laquelle comme on le sait l’audition des témoins et des personnes poursuivies elles-mêmes jouent un rôle essentiel. Si on tente de faire quelques comparaisons avec d’autres systèmes, on notera que la procédure administrative française se distingue fortement aussi de celle en usage dans les États de culture juridique anglo-saxonne, Dans les pays de Common law, la pratique du jury impose de recourir souvent au débat oral ; or en France en matière administrative le jury est inconnu. Le juge administratif se prononce avant tout après avoir consulté et traité de manière approfondie un dossier dans lequel les pièces essentielles sont les productions écrites des parties et tous les documents qui justifient les demandes des parties.

Doit-on en déduire que l’oralité est absente de notre procédure ? Évidemment non. Elle est au contraire présente à plusieurs titres.

Il est en premier lieu toujours possible à l’avocat d’une partie de faire des observations orales à l’audience. Devant les juridictions de première instance ainsi que devant les cours administratives d’appel, les requérants eux-mêmes ont la possibilité non seulement d’assister à l’audience mais aussi de s’exprimer – possibilité de prendre la parole n’étant ouverte devant le Conseil d’Etat qu’aux avocats et à eux seuls.

Il mérite également d’être souligné que les textes comme la pratique tendent à développer ce que l’on nomme « l’enquête à la barre » qui permet d’organiser des auditions et d’interroger oralement les parties, en présence de tous les protagonistes.

Enfin le développement des procédures d’urgence, notamment les divers types de référé, contribue à changer les pratiques. Est souvent organisée à cette occasion une « audience de cabinet » non accessible au public. Au cours de cet échange, qui se veut libre, les parties dialoguent devant le juge qui peut poser toutes les questions qu’il souhaite et se forge ainsi son opinion, qui est éclairée par les échanges oraux.

En deuxième lieu notre procédure est inquisitoire.

Sur ce point également, la procédure administrative s’éloigne des principales règles en vigueur devant les tribunaux civils où la procédure est dite accusatoire ; elle s’écarte aussi de la démarche adoptée dans les pays de Common law, où le juge agit plus en arbitre qu’en acteur.

Cela signifie que le juge n’est pas dans notre procédure un simple arbitre et encore moins un spectateur passif : le juge dirige la procédure. Il a le pouvoir d’inviter les parties à produire des documents pour concourir à la manifestation de la vérité. Il peut donner des délais pour satisfaire ces obligations.

Enfin notre procédure est contradictoire.

Le débat devant le juge doit garantir que celui-ci ne forgera sa conviction qu’au vu d’éléments dont toutes les parties en présence ont eu connaissance. Toutes les parties doivent être placées sur un strict pied d’égalité quant à la connaissance réciproque des informations et données de fait produites ou des arguments juridiques dont elles se prévalent. De la même manière, chaque fois que le juge introduira dans le débat un élément juridique déduit du dossier mais non invoqué par les parties – on utilise l’expression qu’il « soulève d’office un moyen » - il ne pourra le faire qu’après avoir mis les parties à même d’en discuter entre elles. C’est une garantie de bonne justice et de transparence.

Le respect du contradictoire est d’une importance particulière pour les mesures d’instruction qui doivent être conduites sous le regard de toutes les parties. Tel est par exemple le cas : · des demandes d’explications et de production de pièces que le juge adresse aux parties ; · des visites sur place, étant noté qu’elles sont assez rares ; · des expertises qui sont quant à elles fréquentes, en particulier en matière de responsabilité. Chacun doit être libre de contester les conditions dans lesquelles ces expertises sont faites et les conclusions auxquelles elles parviennent, tout particulièrement en matière médicale et hospitalière.

 2. Le cheminement d’une requête devant une juridiction administrative

Je vais à présent vous décrire en quelques mots le cheminement d’une requête devant une juridiction administrative. J’ai choisi la section du contentieux du Conseil d’État, mais la procédure suivie devant les tribunaux et les cours est assez proche. On distinguera deux étapes, en amont et en aval de la séance de jugement.

2.1. Le déroulement de l’instance en amont de la séance de jugement

La requête est introduite en principe dans un délai de deux mois suivant : · pour un acte réglementaire, la date de publication du règlement que l’on souhaite attaquer ; · pour une décision individuelle, la date à laquelle cette décision vous a été notifiée, cette notification prenant le plus souvent la forme d’une lettre recommandée.

En France, le principe est que le recours préalable devant l’administration, recours destiné à obtenir de l’administration qu’elle reconsidère sa position, n’est pas obligatoire sans texte qui l’impose. Le principe est inverse dans certains autres systèmes : on peut citer à cet égard l’exemple de l’Allemagne. La volonté du Conseil d’État est d’encourager le développement de cette formule qui favorise la prévention du contentieux et permet de trouver des solutions équitables sans avoir à encombrer les tribunaux. A titre d’illustration, j’indique que ce recours préalable a été rendu obligatoire pour la plupart des litiges individuels concernant les militaires ; cette formule a donné de bons résultats. Il serait utile d’envisager de l’étendre à d’autres champs de contentieux, par exemple celui des litiges engagés par les fonctionnaires ou au moins de certaines catégories d’entre eux.

Autre précision importante : en France, et toujours en l’absence de texte en prévoyant autrement, l’exercice du recours contentieux n’a pas d’effet suspensif. Si l’on veut que l’exécution de la décision soit interrompue pendant la durée de l’examen de la requête, il faut en faire la demande spécialement. Cette demande prend le plus souvent la forme d’un référé suspension. Le juge peut y faire droit si deux conditions sont réunies :

• l’existence d’une situation d’urgence ;
• l’existence d’un moyen (argument juridique) de nature, en l’état de l’instruction, à soulever un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée.

Lorsque l’intéressé dépose sa requête, il doit dans le délai de deux mois indiquer un certain nombre d’éléments et en particulier formuler ses conclusions – en d’autres termes ce qu’il demande – et exposer les faits et les moyens de droit qui justifient sa demande. Du point de vue de l’argumentation juridique, on admet que cette demande initiale soit un peu résumée ou sommaire mais à la condition que l’intéressé complète sa demande par un mémoire complémentaire, plus développé, qui doit être enregistré dans un délai de quatre mois suivant le dépôt de la requête initiale. Si la requête initiale comporte certaines imperfections que l’on peut rattraper, on effectuera ce que l’on appelle les demandes de régularisation, notamment quand la demande a été présentée directement et qu’elle exige en réalité l’intervention d’un avocat.

L’instruction peut donc commencer. Elle comporte deux phases.

Une première phase consiste à mettre en cause toutes les parties intéressées et à leur communiquer la requête. Chacune de ces parties pourra produire par écrit, soit en demande soit en défense. Certaines personnes pourront aussi se présenter spontanément et, selon l’expression utilisée, elles pourront former une « intervention » soit en demande soit en défense : par exemple, dans le cas d’un fonctionnaire qui attaque une sanction prise à son égard, il est possible et même assez fréquent que son syndicat intervienne pour soutenir sa demande.

Ainsi que cela a été indiqué, cette première phase est régie par le principe du contradictoire et cette exigence est contrôlée de manière très rigoureuse : c’est un élément indissociable d’une procédure impartiale, fondée sur un traitement équitable entre toutes les parties au litige.

Tous ces échanges prennent du temps, en général plusieurs mois. Toutefois le délai de l’instruction tient compte de l’importance et de l’urgence de l’affaire. Comme cela a été dit, le juge contrôle le déroulement de l’instruction et il peut donner aux parties des délais assez rapprochés pour produire, de telle sorte que l’instruction de l’affaire soit conduite dans des délais conformes aux exigences d’une bonne administration de la justice. C’est au cours de cette première phase que seront éventuellement décidées des mesures d’instruction, par exemple une expertise, dont le juge estimerait avoir besoin pour prendre sa décision en étant pleinement informé le cas échéant avec l’aide et l’avis technique d’un spécialiste.

Au terme de cette première phase l’affaire sera prête à être confiée à un rapporteur. Celui-ci pourra provoquer telle ou telle mesure d’instruction supplémentaire qui lui semblerait nécessaire. Son travail primordial consistera à étudier le dossier, à analyser les moyens et à réunir une documentation sur l’affaire. Cette documentation doit notamment comporter les textes et la jurisprudence pertinente sur le ou les points de droit que l’affaire présente à juger. Au terme de cette étude le rapporteur soumet le dossier enrichi du fruit de ses recherches et comportant des « visas » qui sont une analyse des moyens de fait et de droit échangés au cours de l’instruction, une note (rapport) et un projet de jugement. Ce dossier est transmis à un « réviseur » qui est un magistrat confirmé et expérimenté qui va faire une deuxième étude de l’affaire sur la base du travail fourni par le rapporteur.

Lorsque le réviseur a terminé son étude du dossier, l’affaire – du moins si elle revêt un certain intérêt – est examinée lors d’une séance d’instruction. Cette séance réunit, hors de la présence des parties et de leurs avocats et bien entendu hors de la présence du public, les membres de la chambre chargée de l’instruction – il y en a dix au Conseil d’État. Le rapporteur et le réviseur résument le fruit de leurs travaux et les membres de la chambre sous la conduite de son président en débattent. On dénombre en général une douzaine de personnes dans la chambre. Au terme de ce débat, au cours duquel chacun pose des questions et s’exprime librement, un projet de jugement est adopté au nom de la chambre. Si nécessaire une mesure d’instruction complémentaire pourra être décidée.

Lors de cette séance était présent un rapporteur public, dont le travail consiste à donner son avis sur l’affaire, à présenter ce que l’on appelle ses « conclusions ». Il intervient peu au cours de la séance d’instruction, mais il s’informe sur l’affaire et il reçoit communication du dossier très peu de temps plus tard. Son travail consiste à vérifier si les faits ont été correctement appréciés, et à s’assurer de la conformité de la solution adoptée à titre provisoire avec la jurisprudence. Celle-ci n’est cependant pas figée et la chambre, tout comme le rapporteur public, peuvent estimer qu’il faut la faire évoluer si cela est justifié.

Si le rapporteur public a des doutes sur la solution proposée, il poursuivra son dialogue avec la chambre pour tenter de trouver un terrain d’entente. Si il n’y a pas de problème, le rapporteur public inscrit l’affaire lors d’une séance de jugement, en d’autres termes une séance publique suivie d’un délibéré.

Le Conseil d’État à Paris

2.2 Le déroulement de l’instance en aval de la séance de jugement

La séance de jugement, à laquelle les parties sont convoquées, comporte deux parties : · une partie publique, accessible à tous y compris bien entendu les parties ; · une partie inaccessible au public que nous appelons le délibéré.

La partie publique est consacrée en grande partie à l’audition des conclusions du rapporteur public. Ce magistrat expose l’ensemble des données de fait et de droit de l’affaire et recommande une solution. Les avocats des parties sont invités à s’exprimer en prenant la parole, non seulement avant mais désormais aussi après avoir entendu les conclusions du rapporteur public. Devant les tribunaux et les cours - mais pas devant le Conseil d’État - les parties peuvent s’exprimer directement et sans passer par l’entremise de leurs avocats.

Lorsque l’ensemble des affaires inscrites au titre de cette séance ont été examinées, commence le délibéré. Les juges se réunissent à huis clos et délibèrent sur le projet qui a été adopté provisoirement par la formation chargée de l’instruction. Le projet est souvent conforme et parfois contraire au sens des conclusions du rapporteur public. Chacun des juges qui délibèrent peut s’exprimer comme il l’entend ; chacun dispose d’une voix et celle d’un jeune magistrat a au moment du vote le même poids que la voix d’un juge expérimenté et confirmé.

Les formations siègent toujours en nombre impair, pour que l’on soit certain qu’une majorité sera dégagée. Il est interdit de refuser de voter. Après le débat d’ensemble le président de la formation soit constate un consensus ce qui dispense d’un vote formel, soit fait voter. Le sens du vote individuel de chaque juge ne sera jamais connu à l’extérieur. Le secret du vote est considéré en France comme un élément de la liberté du juge. A la différence de la procédure anglo-saxonne, il est interdit à tout juge de publier une opinion concordante ou dissidente, car cela permettrait de connaître le sens de son vote et d’en déduire le sens du vote des autres juges.

Quelques jours après la séance, la décision est rédigée dans sa forme définitive : nous accordons beaucoup d’importance à la qualité formelle et rédactionnelle de nos décisions. Lorsque ce travail de relecture est achevé, l’arrêt est prêt à être publié – nous disons « lu » - et au cours des jours suivants il est notifié aux parties. L’arrêt est accessible sur divers sites Internet. Les conclusions du rapporteur public sont également communiquées aux personnes qui en font la demande.

Voici les grandes étapes de la procédure qui est suivie. Vous aurez noté, j’en suis certain, deux éléments qui s’en dégagent :

· d’une part la volonté du juge administratif de conduire l’instruction de l’affaire d’une manière qui soit à la fois contradictoire et équitable mais aussi efficace. Une des difficultés qu’il faut parfois surmonter est la réticence de l’administration à produire tous les documents et pièces dont le juge a besoin pour se faire une idée complète sur le bien-fondé des demandes dont il est saisi. Le juge doit se forger son intime conviction. Il n’y a en effet pas de régime légal de preuve devant le juge administratif ;

· d’autre part la procédure qui est suivie, en particulier au cours de la deuxième phase que je me suis efforcé de vous décrire, est une succession de « filtres » soit individuels soit collégiaux qui sont destinés à prévenir les oublis, erreurs ou approximations. Le but est de rendre une décision de qualité, prenant en compte tous les aspects de l’affaire. L’une des préoccupations essentielles est de ne jamais s’écarter involontairement de la jurisprudence : en cette matière la cohérence est indispensable. Cela ne signifie pas que le juge est le « prisonnier » des précédents existant en jurisprudence. Il est toujours possible et parfois nécessaire de préciser voire de changer la jurisprudence ; il est indispensable lorsque l’on fait ce choix de le faire de manière volontaire et consciente, en pesant l’ensemble des enjeux de ce changement. Ceci est très important du point de vue du respect du principe de sécurité juridique.