L’urbanisation en Chine continentale

Entre les débuts de l’ouverture du pays à l’économie de marché en 1978 et 2013, la population urbaine chinoise a été multipliée par plus de quatre, passant de 172 à 731 millions de personnes. Cette urbanisation a soutenu la croissance spectaculaire de l’économie chinoise, mais s’est accompagnée de l’apparition de nombreux déséquilibres (tension sociales, pression sur les terres arables, inégalités…). Les autorités chinoises entendent donc désormais privilégier une urbanisation « d’un nouveau type », plus juste et plus durable.

1. L’urbanisation de la Chine reste inachevée

a. En Chine, une zone est qualifiée d’urbaine ou de rurale en fonction de ses caractéristiques administratives ou de ses infrastructures

Les critères d’évaluation de la population urbaine ont été modifiés à plusieurs reprises depuis l’instauration de la République populaire de Chine et correspondent aujourd’hui à ceux établis par le Bureau National des Statistiques (NBS) en mars 2006 . Le NBS se réfère aux derniers échelons de la hiérarchie administrative chinoise (cf. annexe) : les comités de quartier et les comités de village. Sont inclus dans la population urbaine les personnes résidant depuis plus de 6 mois dans une zone sous la juridiction d’un comité de quartier ou d’une zone sous la juridiction d’un comité de village « directement reliée aux infrastructures et services publics urbains ». Il en découle une marge d’appréciation. Ainsi, une zone sous administration d’un comité de village peut être qualifiée d’urbaine dès lors que les autorités prévoient leur englobement prochain par l’expansion urbaine.

Par ailleurs, la population chinoise est soumise à un système d’enregistrement et de contrôle de la population, le hukou. Chaque citoyen chinois possède un livret sur lequel sont notamment enregistrés le statut du hukou (agricole ou non agricole) et son lieu d’enregistrement. Le hukou n’interdit pas les migrations mais crée des accès différentiés à l’emploi, à la propriété immobilière, à la protection sociale et à l’éducation pour les enfants. Le hukou est héréditaire : depuis 1998 l’enfant peut hériter du hukou de son père ou de sa mère, alors que jusqu’à cette date l’enfant héritait systématiquement du hukou de sa mère. En 2013, selon le NBS, 166 millions de personnes détentrices d’un hukou agricole résidaient en dehors de leur bourg, canton ou sous-district de rattachement. Ils constituent la population des ouvriers paysans (mingongs) migrants. A la même date, 103 millions de personnes détentrices d’un hukou agricole travaillaient dans les secteurs non agricoles au sein de leur bourg, canton ou sous-district de rattachement. Cette population est celle des ouvriers paysans (mingongs) locaux.

b. L’urbanisation a été rapide mais reste incomplète

L’urbanisation a connu un essor très important à partir des années 1990 et a dépassé le seuil des 50% pour la première fois en 2011. En 2013, 731 millions d’habitants sont comptabilisés comme urbains, soit 53,7% de la population chinoise. Le processus d’urbanisation en Chine peut être découpé en quatre grandes phases : de 1949 à 1960, l’urbanisation est tirée par l’industrialisation du pays et le Grand bond en avant ; de 1961 à 1976, la Grande famine et la Révolution culturelle, conduisent à une désurbanisation ; l’urbanisation reprend avec les réformes lancées à partir de 1978 ; elle accélère à partir de 1995, avec l’essor de l’économie chinoise.

Malgré cet essor important, le taux d’urbanisation en Chine demeure faible, en comparaison avec celui de la plupart des autres pays présentant un niveau de PIB par habitant similaire et l’on parle dans le cas de la Chine de sous-urbanisation ou d’urbanisation incomplète.

Une comparaison du taux d’urbanisation de la Chine avec ceux des pays développés suggère le potentiel substantiel de l’urbanisation en Chine pour les décennies à venir. Ainsi en 2012, alors que le taux d’urbanisation en Chine dépassait de quelques points de pourcentage le seuil des 50%, le taux d’urbanisation moyen des pays de l’OCDE atteignait 80% . Le taux d’urbanisation de la Chine a dépassé celui des tigres asiatiques (Malaisie, Philippines, Vietnam, Thaïlande et Indonésie) et commence tout juste à rattraper le taux d’urbanisation moyen mondial. A l’horizon 2030, selon les prévisions des Nations Unies, il devrait rattraper la moyenne des autres BRICS (Brésil, Russie, Inde et Afrique du Sud), et en 2050 atteindre 77,3%, proche de l’actuel taux d’urbanisation des pays les plus développés (Europe, Amérique du Nord, Australie, Nouvelle-Zélande et Japon).

Sans surprise, la situation de l’urbanisation en Chine varie considérablement selon les régions. En 2011, le taux d’urbanisation dans les régions de l’Est de la Chine (où réside 38% de la population chinoise) s’élevait à 65,2%, un niveau supérieur à la moyenne des autres BRICS tandis que les taux d’urbanisation des régions du Centre et de l’Ouest de la Chine s’élevaient respectivement à 46,3% et 42,8% soit des niveaux inférieurs à la moyenne des Tigres asiatiques.

c. Les migrations, pourtant freinées par le système de hukou, ont été le principal vecteur de l’urbanisation

Les migrations des ruraux ont été un facteur essentiel de l’accroissement de la population urbaine alors que la politique de l’enfant unique limitait la croissance naturelle des zones urbaines . Selon l’OCDE, les migrations ont ainsi contribué pour environ 70% de la croissance de la population urbaine entre 1970 et 2010, contre 12,7% pour la croissance naturelle et 15,5% pour l’expansion des zones urbaines administratives, c’est-à-dire la reclassification de population rurale en urbaine.

L’urbanisation a majoritairement bénéficié aux villes les plus importantes. D’après une étude réalisée par l’OCDE, les 25 villes les plus peuplées en 2000, qui ne représentaient que 30% de la population urbaine, ont capté 60% de la croissance de la population urbaine entre 2000 et 2010, en dépit de la politique visant à restreindre la croissance des plus grosses villes via le système de hukou, et à favoriser la croissance des villes de moins d’un million d’habitants..

2. L’urbanisation est au cœur de la croissance économique chinoise mais ses modalités ont créé de nombreux déséquilibres

a. L’urbanisation soutient la croissance et le développement de la consommation des ménages

L’urbanisation est un élément clef de l’industrialisation et de la croissance économique. Les activités de services et l’industrie manufacturière sont plus efficaces lorsqu’elles sont concentrées dans des zones urbaines qui offrent aux entreprises de meilleurs réseaux de communication, des infrastructures plus développées et des ressources humaines plus riches. La concentration des entreprises génère un effet cluster qui permet le partage et la reproduction des bonnes pratiques ainsi qu’une meilleure diffusion des technologies édifiant les zones urbaines en lieux incontournables de l’innovation. Par ailleurs, en raison de densités plus importantes, les investissements privés et publics offrent des rendements plus élevés dans les zones urbaines. Les villes permettent en effet de réaliser d’importantes économies d’échelle et d’accroitre l’ampleur de la production et de la distribution sur des marchés plus matures.

L’urbanisation du pays est un facteur de développement de la consommation des ménages. De fait, les zones urbaines sont des foyers de consommation : en 2013 le niveau de dépenses de consommation des habitants urbains était en moyenne 2,7 fois plus élevé que le niveau de consommation des habitants ruraux.

L’accélération de l’urbanisation en Chine s’est toutefois accompagnée d’une diminution de la part de la consommation dans le PIB. Ce paradoxe s’explique pour l’essentiel par la compression des salaires des ménages au bénéfice des profits des entreprises au cours des dernières années. Mais les gains attendus de l’urbanisation, à savoir une baisse du taux d’épargne de précaution, ont également été plus faibles que prévu en raison de la présence, parmi les urbains, des migrants des zones rurales. Ces derniers auraient un niveau de consommation de plus de 30% inférieurs aux foyers urbains disposant d’un hukou non agricole : leur épargne de précaution serait plus importante car ils sont exclus du système de protection sociale, la précarité de leur situation les conduirait à acquérir peu de biens durables.

b. La Chine ne bénéficierait pas pleinement du processus d’urbanisation faute de villes d’une taille optimale

La question de la taille optimale des villes est un sujet à controverse et il n’existe pas de consensus parmi les économistes sur ce sujet. Certaines études montrent que les gains de productivité excèdent les coûts induits par le développement des infrastructures et des transports publics ou encore la réduction des émissions de polluants tant que la population est inférieure à dix millions de personnes tandis que d’autres études défendent qu’en déduisant les coûts associés à la taille de la ville, sa productivité culmine pour une taille d’environ un million d’habitants.

Selon une analyse de J. Vernon Henderson publiée par le National Bureau of Economic Research (NBER) américain en 2009, la Chine manquait de villes avec une population entre 1 et 12 millions d’habitants, et la taille de nombreuses villes de niveau préfecture était inférieure de moitié à la taille qu’il jugeait optimale d’un point de vue économique : un doublement de la population dans de telles villes permettrait d’accroître le rendement des travailleurs de 20 à 35%. A l’inverse, dans les très grandes villes, la pression démographique serait devenue trop importante et leur taille ne serait plus optimale. Dans son rapport « Chine 2030 », la Banque mondiale préconise de limiter l’expansion urbaine géographique des villes et d’accroitre plutôt leur densité lorsque celle-ci est faible au regard des standards internationaux afin de diminuer les coûts des infrastructures et des services publics, d’améliorer l’efficacité des transports mais également de réduire les pertes de terres arables.

c. Le processus d’urbanisation fait pression sur les terres arables

La Chine compte 21% de la population mondiale pour seulement 8,5% des terres arables mondiales. Par conséquent, l’expansion des zones urbaines constitue une menace majeure pour l’autosuffisance en grains de la Chine (dont celle-ci souhaite se maintenir proche) ce qui a déclenché la promulgation du Land Administration Act, entré en vigueur en 1999, et qui stipule que la terre doit être divisée en trois catégories : la terre agricole de base qui ne peut être re-zonée en zone constructible sans l’accord du Conseil des affaires d’Etat, le reste des terres agricoles (20% du total des terres agricoles) qui ne peuvent être re-zonées que sous condition que d’autres terres soient mises en culture et sous réserve de l’autorisation du Conseil des affaires d’Etat si la zone dépasse les 35 hectares et enfin la terre destinée au développement avant le passage de la loi . Par ailleurs, le 11ème plan quinquennal 2006-2010 a institué une ligne rouge, toujours en vigueur, de 121 millions d’hectares qui doivent rester des terres arables.

Les données officielles révisées à la fin de l’année 2013 font état d’une augmentation des terres cultivées de 5,23 millions d’hectares entre 1997 et 2012 avec, en 2012, une surface des terres arables qui s’élevait à 135,33 millions d’hectares, soit un niveau laissant une marge relativement importante par rapport à cette limite de 121 millions d’hectares. Mais le rapport conjoint publié par la Banque mondiale et le Development Research Center du Conseil des affaires d’Etat en mars 2014 souligne les pressions exercées par l’urbanisation sur les terres arables et la sécurité alimentaire de la Chine . Cette pression est renforcée par la tendance des gouvernements locaux à vouloir développer les zones directement limitrophes plutôt que de mettre en valeur des terres existantes, notamment les friches industrielles, détenues par les entreprises d’Etat mais dont la réquisition engendre un processus beaucoup plus long que la simple négociation des terres auprès du comité de village. Or les terres limitrophes correspondent aux terres arables de meilleure qualité, où les rendements sont les plus élevés. Par conséquent la compensation des terres réquisitionnées par l’allocation de nouvelles terres à la culture situées dans des zones plus éloignées et de moins bonne qualité entraîne une diminution des rendements.

d. Le régime foncier chinois est à l’origine de tensions sociales

La valeur des terrains ruraux est captée par les gouvernements locaux. Les droits d’usage des terres situées dans les zones rurales sont détenus par les comités de village. Les gouvernements locaux peuvent allouer des terres rurales au développement urbain ou pour des projets immobiliers après les avoir au préalable équipés en infrastructures et en systèmes de drainage des eaux et moyennant le versement de compensations au comité de village concerné. En 2010, un rapport des Nations Unies soulignait les abus réguliers et les transgressions à la loi sur la propriété de 2007, déplorant la saisie de terres cultivées à des fins de développement immobilier au mépris de la réglementation et des procédures existantes. Selon le rapport, ces saisies non réglementaires représentaient 11,7% des nouveaux développements immobiliers en 2009 . Plus généralement, le montant des compensations versées en contrepartie des terres réquisitionnées est fonction de la durée du contrat d’usage de la terre et du rendement annuel de la production sur trois ans et non pas de sa valeur de marché . Par conséquent, le montant des compensations atteint très souvent un niveau qui est bien en deçà des droits de transferts récupérés sur les terrains que les gouvernements locaux perçoivent lorsqu’ils octroient des terrains pour le développement. Ainsi, selon le rapport conjoint de la Banque mondiale et du Development Research Center du Conseil des affaires d’Etat paru en mars 2014, environ 90% des 41 805 kilomètres carrés de terrains urbains en construction en 2011 ont été pris aux paysans avec de faibles compensation, correspondant souvent à seulement 20% de la valeur du marché.

La question foncière est la principale source des mouvements de protestation. Selon le State Bureau for Letters and Calls, 60% des manifestations enregistrées annuellement en Chine sont liées à des questions foncières, et en particulier la sous-évaluation des terres réquisitionnées.

e. Les finances locales sont très dépendantes de la valeur des terrains

La vente des droits d’usage des terrains est une source de revenu importante pour les gouvernements locaux. En 2013, le montant brut des ventes des droits d’usage avait atteint 4 125 Mds CNY (666 Mds USD), soit 7,3% du PIB. Selon le ministère chinois des finances, en 2011, près des 4/5 des revenus des gouvernements locaux issus des ventes de terrains étaient alloués en compensation ou en coût de développement, et 8% pour répondre à des dispositions spécifiques de la réglementation (par exemple la création de nouvelles terres arables), laissant au final un excédent disponible aux gouvernements locaux de 18% du revenu brut des ventes (soit 1,3% du PIB).

Les terrains sont également utilisés comme garantie bancaire. Selon la Cour des comptes chinoise (National Audit Office -NAO), à fin juin 2013, 37% de la dette locale, soit 3 500 Mds CNY (567 Mds USD) étaient garantis par la vente future de terrains.

f. Les migrants sont victimes d’inégalités de traitement

Faute de posséder un hukou urbain, les 166 millions d’ouvriers paysans migrants sont largement exclus des systèmes de protection sociale. Selon le NBS, seuls 17% des ouvriers paysans migrants disposaient d’une assurance santé en 2012, 24% étaient couverts contre les accidents du travail et 14% possédaient une assurance vieillesse. Les mingongs sont également discriminés dans l’accès aux services publics et éprouvent notamment de grandes difficultés à scolariser leurs enfants au sein du secteur public.

Les réformes engagées jusqu’à présent pour assouplir les règles du hukou ont eu des effets limités. En février 2012, le Conseil des affaires d’Etat a publié une circulaire qui assouplissait les conditions d’obtention d’un hukou urbain, sauf pour les quatre municipalités, les capitales de province et les autres villes jugées déjà trop peuplées. Dans les villes de niveau district, les migrants peuvent demander un hukou urbain pour eux et leur famille, dès lors qu’ils remplissent certains critères de base tels qu’un emploi stable et un lieu de résidence. Dans les villes de niveau préfecture, les critères sont plus stricts, puisque le migrant doit justifier d’un emploi stable depuis au moins trois ans, d’un lieu de résidence et d’une période de cotisation à la sécurité sociale d’au moins un an. Cette circulaire a toutefois eu peu d’effets en raison, d’une part, des réticences des gouvernements locaux à intégrer les migrants et, d’autre part, du nombre important de migrants qui ne possèdent pas de contrats de travail (56% d’entre eux en 2012 selon le NBS) et qui donc ne peuvent pas remplir les critères exigés pour l’obtention d’un hukou urbain.

g. L’expansion urbaine a dégradé l’environnement

Les villes chinoises sont soumises à des niveaux de pollution de l’air particulièrement élevés au regard des standards internationaux. La norme OMS d’une concentration en particules fines PM 2,5 de 25 µg.m3 est dépassée presque en permanence dans les plus grandes villes du pays, et atteint des niveaux élevés dans celles du Nord de la Chine.

L’urbanisation fait également pression sur les ressources en eau, l’inégalité du partage de cette ressource (19% des ressources au Nord pour la moitié de la population) et la qualité de cette ressource (les nappes phréatiques d’environ 50% des villes chinoises et 88% des lacs naturels sont fortement pollués) étant également des sujets préoccupants.

3. Les autorités chinoises ont engagé une urbanisation « d’un nouveau type »

Le Conseil des affaires d’Etat a publié le 15 mars 2014 un plan pour une urbanisation « d’un nouveau type ». Portant sur la période 2014-2020, c’est le premier plan national consacré spécifiquement au sujet de l’urbanisation. L’objectif plusieurs fois annoncé d’une part de 60% de résidents urbains dans le total de la population chinoise en 2020 est confirmé, ce qui implique une augmentation moyenne du taux d’urbanisation de 0,9 point de pourcentage par an, soit un rythme inférieur à celui enregistré au cours des dix dernières années (1,3 point de pourcentage).

Le gouvernement se fixe également pour objectif de porter à 45% la part de la population disposant d’un hukou urbain (contre 35,5% à fin 2012), ce qui implique notamment, précise le plan, d’accorder un hukou urbain à 100 millions de migrants qui sont d’ores et déjà des résidents urbains.

Le plan vise à anticiper la croissance des besoins en logements, ainsi qu’en infrastructures de transport. D’ici à 2020, 23% de la population urbaine doit bénéficier d’un logement social (contre 12,5% à fin 2012), ce qui implique que le nombre de bénéficiaires de logements sociaux doit augmenter de 90 millions. Des objectifs précis sont fixés concernant les moyens de communication entre villes : toutes les villes plus de 200 000 habitants devront être connectées au réseau autoroutier et au réseau ferroviaire d’ici 2020, tandis que celles de plus de 500 000 habitants devront avoir accès au réseau de train à grande vitesse.

Le plan met l’accent sur la protection de l’environnement. Les autorités exigent ainsi que, d’ici 2020, 50% des nouveaux bâtiments intègrent des normes de construction écologiques (contre 2% en 2012), 13% de la consommation énergétique dans les villes proviennent d’énergies renouvelables (contre 8,7% en 2012), 60% des villes de niveau préfecture respectent les standards nationaux de qualité de l’air (contre 40,9% en 2012).

Le gouvernement souhaite par ailleurs augmenter et diversifier les sources de revenus des gouvernements locaux. Le plan publié par le Conseil des affaires d’Etat n’aborde pas la question du financement des différentes mesures. Mais la première conférence centrale de travail sur l’urbanisation, qui a publié ses conclusions le 14 décembre 2013, a mentionné la nécessité d’accompagner l’urbanisation par des réformes financières et fiscales visant à garantir des ressources stables aux gouvernements locaux et à améliorer la gestion de leur dette. Les progrès dans ce domaine sont lents. Le programme pilote de taxe foncière reste depuis 2011 confiné à Shanghai et Chongqing, en dépit des annonces répétées du gouvernement en faveur d’une accélération du projet. Le Premier ministre LI Keqiang avait annoncé au début du mois de mars 2014 que les émissions obligataires deviendraient un mécanisme de financement majeur pour les gouvernements locaux cette année, ajoutant qu’ils devraient émettre des obligations et rembourser leurs dettes eux-mêmes. Le 21 avril 2014, un projet d’amendement à la Loi sur le budget a été soumis au Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire, qui établit des conditions strictes sous lesquelles les gouvernements provinciaux qualifiés pourraient émettre des obligations afin de financer des projets de construction. L’amendement prévoit que le volume de l’émission de la dette soit compris dans les quotas approuvés par l’Assemblée nationale populaire ainsi que la législature locale, et cette émission ne sera approuvée que si les remboursements sont couverts par un flux de revenus stables. Les fonds levés ne pourront couvrir des dépenses courantes et, en dehors de ce dispositif, les gouvernements locaux ne pourront émettre d’obligations ou fournir une garantie à une institution ou un particulier. C’est la première fois que la Chine formule des règles explicites et des principes de supervision pour les ventes obligataires des gouvernements locaux.

Le plan d’urbanisation publié par les autorités chinoises prévoit une poursuite du processus d’urbanisation, mais à un rythme moins rapide et dans des conditions plus justes socialement et plus respectueuses de l’environnement. La question du financement du plan est centrale, alors que la situation financière des gouvernements locaux s’est dégradée au cours des dernières années. Les autorités chinoises retiennent notamment comme objectif l’intégration de 100 millions de mingongs migrants d’ici 2020. Sur la base de l’estimation du coût de conversion du hukou d’un mingong par le Development Research Center du Conseil des affaires de l’Etat (80 000 CNY), ce seul objectif aura un coût de 8 000 Mds CNY pour la collectivité (ces frais se répartissant entre l’éducation obligatoire, l’assurance médicale pour les résidents urbains, l’assurance retraite, les autres assurances, les frais de gestion en ville et l’aide au logement) , soit 14% du PIB chinois de 2013.

Christian Masson

Marie Urban

Service économique régional de Pékin

Annexe

La division administrative de la Chine

Le territoire chinois est divisé en 22 provinces, cinq régions autonomes et quatre municipalités qui constituent le premier échelon administratif, de niveau provincial.

Le deuxième échelon administratif, de niveau préfectoral, comprend 30 préfectures autonomes, 284 villes préfectures directement placées sous l’autorité du gouvernement de la province ou de la région autonome et 15 villes sous-provinciales qui disposent d’une certaine indépendance au regard de l’économie et de la gestion des affaires sociales, mais moins cependant que les municipalités. A ce stade, il convient de préciser que la notion de ville ou de « 市 » en Chine répond à une définition propre qui n’a pas d’équivalent dans le registre français de l’urbanisation. En Chine, les « 市 » comprennent à la fois des zones urbaines et des zones rurales .

Les entités de niveau préfecture sont divisées en districts qui constituent un troisième échelon administratif. Ces districts sont de trois natures : les districts urbains ou « 区 » qui constituent le cœur urbain des villes de niveau préfecture ou des municipalités, les districts ruraux « 县 » et les villes-districts « 县级市 ». La distinction entre districts ruraux et villes-districts est établie d’après les critères d’ordre économique, démographique ou encore liés aux infrastructures, révisés en 1993 par le Conseil des affaires de l’Etat . Ces critères stipulent par exemple que pour être considéré comme une ville-district, la population non paysanne du district doit être supérieure à 250 000 personnes, la production du secteur tertiaire doit être supérieure à celle du primaire et supérieure à 35% du PIB, les revenus budgétaires locaux doivent être supérieurs à 200 millions CNY et le PIB supérieur à 2,5 Mds CNY . Par conséquent, des districts peuvent évoluer en ville-district ou en districts ruraux au cours du temps.

Les districts, sont divisés en bourgs « 镇 », cantons « 乡 » ou sous-districts « 街道 » qui constituent le quatrième échelon administratif. Les cantons sont divisés en zones régies par des comités de village et qui sont considérées comme des zones rurales. Les sous-districts sont quant à eux divisés en zones administrées par des comités de quartier, qui sont considérés comme des zones urbaines. Les bourgs, sont composés à la fois de zones rurales dépendant d’un comité de village et de zones urbaines dépendant d’un comité de quartier.

Dernière modification : 28/04/2014

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