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Bulletin économique Chine n°14 (juin 2009)

Analyse macroéconomique de la Chine

L’annonce du plan de couverture de santé universelle en avril marque la volonté du gouvernement d’accroître sa prise en charge des frais de santé et, de manière générale, des programmes sociaux. Or, la part importante des dépenses sociales (santé, éducation en premier lieu) qui incombent aux ménages chinois est considérée comme une cause de l’épargne élevée et de l’insuffisance de la consommation. Il ne faudrait toutefois pas attendre de ce programme un effet significatif sur l’évolution de la consommation : d’une part, au-delà des montants conséquents, les budgets restent modestes comparés aux besoins ; d’autre part, contrairement aux idées reçues, la consommation des ménages chinois progresse rapidement, et la hausse de l’épargne est avant tout le fait des entreprises. L’évolution de l’équilibre entre consommation et épargne renvoie à la question de la répartition des dividendes de la croissance entre entreprises et individus en Chine, défavorable à ces derniers depuis 2000. C’est seulement en modifiant cet équilibre que le développement de la couverture sociale peut contribuer à développer la consommation, via une plus grande redistribution en faveur des ménages. Cette réforme structurelle apparaît d’autant plus difficile à mettre en place dans un contexte où les profits des entreprises chutent depuis fin 2008.

Le niveau élevé du taux d’épargne chinois (54,3 % en 2007) est souvent imputé à la nécessité des ménages de faire face aux « trois montagnes » : couverture santé, éducation de l’enfant et achat du logement. Ainsi, les autorités publiques ne prennent en charge que 18% des dépenses de santé (vs. 50 % aux Etats-Unis et 80 % dans l’Union européenne) ; 30 % des dépenses médicales sont couvertes par les assurances et 52 % directement par les patients (après un pic à 59 % en 2000). Ces contraintes contraindraient les ménages à épargner et les empêcheraient de consommer davantage, une évolution pourtant jugée nécessaire pour rééquilibrer la croissance.

L’annonce d’un plan visant à couvrir 90 % de la population d’ici à 2011 par une assurance de base a été saluée comme une mesure à même de répondre à cet enjeu. Or, le lien entre programmes sociaux et épargne mérite d’être analysé, de même que l’effet sur l’épargne que pourrait avoir la couverture universelle annoncée.

En premier lieu, il est inexact de dire que la consommation ne s’accroît pas en Chine ; elle se développe au contraire très vite. En revanche, sa part, rapportée au PIB, diminue depuis 2000 en raison de la croissance beaucoup plus rapide de l’investissement et de l’excédent commercial (symptomatique du modèle de croissance déséquilibré).

Par ailleurs, la majorité des Chinois disposent déjà d’une couverture santé : 219 millions d’employés urbains bénéficient de l’Urban Employed Basic Medical Insurance (UEBMI) ; il est complété depuis 2007 par l’Urban Resident Basic Medical Insurance (URBMI), pour les 100 millions d’urbains non employés (enfants, étudiants). 86 % des districts ruraux bénéficient, depuis 2003, d’un système coopératif volontaire, le New Rural Cooperative Medical Insurance (NRCMI), ; il coûte à l’intéressé 10 CNY par an, complété par 20 CNY des provinces et 20 CNY du gouvernement ; les bénéficiaires n’obtiennent toutefois que le remboursement d’au maximum 60% des soins dans les cliniques rurales. Or, cette couverture de base, complétée par des assurances, n’empêche pas un taux élevé d’épargne dans les villes aisées (Shanghai (PIB annuel par habitant : 10 537 USD), Pékin (9 082 USD) et Tianjin (7 993 USD)).

En outre, sans nier l’importance du programme (850 Md CNY sur 3 ans i.e. 2,8 % du PIB), la prise en charge par ce programme restera modeste au niveau individuel. Le budget accordé par les autorités aux résidents urbains sans emploi et aux paysans (900 millions de bénéficiaires) ne passera ainsi que de 80 CNY à 120 CNY par habitant. Si la totalité des 850 Md représentaient des dépenses nouvelles – ce qui ne semble pas être le cas – la dépense chinoise de santé passerait de 4,7 % à 5,5 % du PIB environ. La Chine serait alors au niveau de l’Inde, loin du Royaume-Uni (8,1 %) et plus encore du plus coûteux système de santé au monde, les Etats-Unis (15,4 %).

Par ailleurs, l’importance du taux d’épargne actuel et sa vocation à baisser doivent être relativisées. En premier lieu, la population chinoise est une population jeune, où le taux de personnes en âge de travailler – et donc d’épargnants – est supérieur à 70 %, le taux de retraités inférieur à 10 % et le taux de jeunes a été réduit par la politique de l’enfant unique. Par ailleurs, l’exemple de pays voisins ayant mis en œuvre un modèle similaire de croissance par l’investissement et l’épargne (Taïwan, Corée et Japon) montre qu’une large couverture santé coexiste avec un taux d’épargne élevé.

Enfin, l’importance de l’épargne des ménages chinois s’explique également par le contexte d’un pays où l’accession à la propriété privée est récente : l’accès au logement privé était exclu jusqu’en 1979 et le marché immobilier n’a connu son essor qu’à partir de 1998, avec le lancement de la politique « d’approfondissement de la réforme du logement en ville et d’accélération de la construction de logements ». Le patrimoine des ménages se répartissait, fin 2007, entre les dépôts bancaires (115 % du PIB), les actifs boursiers (54 % du PIB) et, surtout, l’immobilier (202 % du PIB) (BBVA). L’acquisition d’un logement restera une priorité des ménages. UBS estime ainsi que, dans les prochaines années, 35 millions de ménages urbains, disposant de moyens suffisants, vont acquérir leur logement. En outre, d’autres besoins sociaux devront également être couverts : le risque de chômage (seuls 10 % des employés ont une assurance) et, de manière croissante, le besoin de préparer sa retraite : en effet, non seulement l’enfant unique devra assurer la prise en charge de ses deux parents et de ses quatre grands-parents ; mais encore, l’évolution des mœurs tendra à réduire cette solidarité de famille élargie.

Surtout, la hausse du taux d’épargne (de 37,6 % en 2001 à 54,3 % en 2007) n’est pas principalement due aux ménages. La part de l’épargne des ménages dans le PIB reste stable depuis 1992 et tendrait même à se réduire. La croissance de l’épargne est le fait, depuis 2001, des entreprises : elles ont accru leur part de l’épargne de 10 % du PIB en huit ans.

Cette hausse de l’épargne des entreprises est allée de pair avec la réduction des revenus d’activité dans le PIB (- 10 % environ) et a procédé de la hausse concomitante des profits.

Les entreprises chinoises redistribuent peu : • le taux réel d’imposition reste réduit (15 % environ) ; • les charges sociales restent limitées, même pour les entreprises qui les versent, contribuant à un coût salarial faible • le financement du capital est peu coûteux : le crédit bancaire – pour les grandes entreprises publiques qui y ont accès – est peu onéreux ; pour les autres, les investissements sont surtout autofinancés, incitant d’ailleurs à comprimer les salaires ; • les entreprises cotées restent minoritaires, réduisant les actionnaires à rémunérer.

La hausse des marges des entreprises, permise par la forte croissance de la dernière décennie (proche de 10 % depuis 1995) a donc été essentiellement thésaurisée et non redistribuée.

La réduction de l’épargne chinoise renvoie donc à la répartition des bénéfices au sein de la société ; cette question est au cœur du modèle de croissance et ne trouvera sa réponse que dans un meilleur équilibre entre profits des entreprises, d’une part, et distribution aux ménages et à la collectivité, d’autre part.

La hausse de la consommation des ménages ne procèdera donc pas tant d’une réduction de leur épargne que d’une répartition plus équitable des revenus des entreprises. C’était sans doute l’un des objectifs de la loi sur le contrat de travail, mise en place en 2007, malgré de fortes oppositions, et dont l’application semble avoir été en partie suspendue du fait du ralentissement économique.

De même, ce sont autant les sources de financement du plan de santé que ses dépenses qui contribueront à cet objectif. Or, cet aspect est absent du débat : Le plan prévoit que le gouvernement central augmente sa part de 27 % pour atteindre 40 % des dépenses de santé (330 Md CNY sur 2009-2011). Les collectivités locales devraient donc en financer 60 %, (520 Md CNY). Toutefois, rien n’est dit du mode de financement initial (charges sociales ou impôt) ni, si l’impôt était retenu, du financeur (personne physique ou entreprise). L’objectif de couverture universelle rend impossible un financement entièrement assuré par les charges sociales, à l’instar du programme d’assurance médicale en zone urbaine (UEBMI). Celui-ci est financé par un prélèvement sur les salaires variant entre 14 % à Shanghai et 8 % dans les provinces de l’Ouest ; mais une contribution accrue de ce financement, par une hausse du taux, voire une péréquation entre provinces, mériterait d’être considérée. L’impôt restera donc un mode majeur de financement ; or, cette hausse de la fiscalité peut peser sur les entreprises ou, à l’inverse, sur les particuliers, déjà défavorisés par l’évolution récente.

La difficulté d’un prélèvement sur les entreprises est de le mettre en place dans un contexte où leurs profits se sont fortement réduits : alors que le taux de profit des industries était resté supérieur à 4 % voire 5 % depuis 2002, il se réduit depuis fin 2007, pour s’établir, en février 2009, à près de 3 %. Les profits des industries se sont contractés de 37,3 % en janvier – février 2009 par rapport à janvier – février 2008, soit la plus forte baisse depuis 1999 ; cette baisse s’est toutefois réduite à – 16,3 % en mars – mai 2009, aidé en cela par la reprise chinoise ; cet obstacle pourrait donc se résorber au fur et à mesure de cette reprise.

Il ne faudrait, en conclusion, pas négliger ce plan de couverture santé : il constitue, d’une part, « un pas dans la bonne direction » et, d’autre part, un signal que le gouvernement est conscient des enjeux et déterminé à y répondre, même en période de ralentissement et de réduction des recettes fiscales.

Le fait que ses effets sur la consommation soient limités ne signifie pas non plus qu’ils soient inexistants, surtout si ce « retour de l’Etat » s’étendait ensuite à d’autres domaines, à commencer par l’éducation. Ce plan ne constitue toutefois que la 1ère étape de la mise en place des programmes sociaux nécessaires à inscrire la croissance chinoise dans la durée. La source de financement en constitue un élément majeur, ainsi qu’un thème de débat autant économique que social ; et ses effets sur la profitabilité des entreprises, une question non réglée.

François Blanc

Conseiller économique