Quelques jours plus tard, dans les provinces du Guangdong et du Yunnan, plusieurs centaines de villageois se heurtaient aux forces de police. Ils manifestaient contre les conditions d’indemnisation suite à l’expropriation de leurs terres [1]

Depuis quelques années, des faits de ce genre se multiplient : selon les statistiques officielles, en 2007 plus de 65% des incidents de masse en zone rurale étaient liés à la question de l’expropriation de terres. [2]

Les expulsions forcées de résidents urbains et les expropriations de terres agricoles se sont multipliées pour permettre le développement urbain et les infrastructures. Face à ces conflits qui menacent la stabilité du pays, le gouvernement central a entrepris de réformer la réglementation sur l’organisation de la propriété et l’usage des terres.

 L’intérêt public

En Chine comme en France, les textes exigent que l’expropriation présente un intérêt public et que les expropriés soient indemnisés. L’expropriation doit s’inscrire dans une opération présentant un intérêt public : les juristes chinois ont cependant des opinions divergentes sur cette notion. Certains d’entre eux ont suggéré d’établir une liste des raisons pour lesquelles une expropriation pourrait avoir lieu. D’autres estiment que l’opportunité d’une telle mesure devrait être jugée au cas par cas dans le cadre d’une procédure contradictoire. Une tierce partie serait alors chargée de faciliter un accord, le mot final revenant en cas d’échec à l’autorité judiciaire.

Plusieurs lois chinoises permettent déjà dans une certaine mesure de cadrer la notion d’intérêt public. Ainsi, la loi sur les chemins de fer (1990) prévoit l’expropriation des terrains pour l’installation des voies ferrées.

S’agissant des terres agricoles, le gouvernement central a posé certains principes afin de limiter le pouvoir d’interprétation des gouvernements locaux. Il a ainsi interdit depuis janvier 2004 la construction de nouveaux terrains de golf, puis il a restreint la transformation des terres agricoles en terrains constructibles. Plus récemment encore, il a rappelé que l’utilisation des terres expropriées devait avoir lieu pour des constructions affectées à des services publiques et non pas à usage commercial. Le ministère de la Terre et des Ressources a d’ailleurs annoncé qu’il allait recourir à des technologies de télédétection par satellite pour surveiller l’utilisation des terres.

Le gouvernement central a également intensifié son contrôle sur les opérations d’expropriation en adoptant, le 28 octobre 2007, une nouvelle loi sur la planification des zones urbaines et rurales. L’élaboration des plans urbains et ruraux par les gouvernements locaux intègre désormais une phase préliminaire de concertation des populations concernées [3] . Le projet de plan urbain ou rural doit ensuite obtenir l’accord des assemblées populaires locales, avant d’être approuvé par l’autorité politique de niveau supérieur. Le législateur chinois tente ainsi de contrôler l’abus d’expropriation au nom de l’intérêt public.

  La procédure d’expropriation

En principe, en Chine comme en France, seul l’État peut exproprier, bien que la procédure d’expropriation puisse être engagée au niveau local [4].

En droit chinois, le juge n’a pas à intervenir. La procédure chinoise d’expropriation est exclusivement administrative, alors que la procédure française fait aussi intervenir un juge judiciaire, le juge de l’expropriation.

La procédure administrative diffère selon qu’il s’agit d’une zone urbaine ou rurale [5]. Dans les deux cas, elle implique une expropriation de biens (ou de droits d’usage) par l’Etat suivie d’une allocation ou d’une concession de ces biens (ou droits d’usage) à un tiers.

Expropriation des immeubles urbains

Le gouvernement peut exproprier institutionnels et particuliers ayant un immeuble sur un terrain d’Etat.

Le Règlement d’administration sur la démolition des bâtiments dans des zones urbaines (2001) prévoit l’obtention du permis de démolir comme condition préalable à l’expropriation. Celui-ci doit être sollicité par l’expropriant auprès des gouvernements locaux à l’échelon du district.

À la différence du droit français, où les expropriants sont les initiateurs de l’expropriation, cette expression désigne en droit chinois ceux qui sont autorisés par le gouvernement local à procéder à la démolition des bâtiments dans des zones urbaines. Il s’agit généralement de promoteurs immobiliers auxquels l’Etat concède le droit d’usage sur les terrains expropriés.

Ce sont donc les gouvernements locaux qui ont compétence pour donner les autorisations sur les projets d’expropriation. La loi sur les autorisations administratives pose le principe d’une audience publique préalable à l’adoption de toutes les autorisations ayant des incidences sur les droits et intérêts des citoyens [6]. Les habitants dont le logement risque d’être détruit peuvent ainsi faire entendre leur opinion.

Expropriation des terres collectives

Seuls le Conseil des Affaires d’Etat et les gouvernements provinciaux peuvent statuer sur l’expropriation des sols. Selon la catégorie des terres en cause, le projet d’expropriation des terres collectives doit être approuvé par l’un ou par l’autre [7] .

La loi exige que l’expropriation par l’Etat soit notifiée aux collectivités propriétaires et aux agriculteurs. Cette notification intervient après l’approbation de l’expropriation [8]. Les modalités de cette dernière doivent être communiquées aux collectivités et aux individus expropriés qui peuvent exprimer leurs avis.

 L’indemnisation

Le syndrome des « maisons clous » [9] , qui s’est propagé à l’ensemble du pays, illustre le problème de l’indemnisation en cas d’expropriation.

La Constitution chinoise, amendée en ce sens en 2004, protège le droit des expropriés à percevoir une compensation en distinguant l’indemnisation en zone urbaine de celle en zone rurale [10].
 

"Maison clou"

Indemnisation suite à l’expropriation d’immeubles urbains

Le règlement du Conseil des Affaires d’Etat de 2001 sur la démolition des bâtiments dans des zones urbaines détermine les modalités de l’indemnisation de l’exproprié.

L’exproprié doit bénéficier d’une compensation financière ou d’un relogement [11]. Le montant de l’indemnité est déterminé par la valeur des bâtiments sur le marché immobilier. En cas d’indemnisation en nature, le propriétaire a le droit à un relogement d’une valeur similaire.

Toutefois, avec l’augmentation des prix de l’immobilier, l’indemnisation financière reste souvent trop faible pour permettre aux expropriés de se reloger. Ainsi, ils sont de plus en plus nombreux à choisir un relogement lorsque l’expropriant leur offre cette possibilité. Sur ce point, la loi sur l’administration des biens fonciers et immobiliers urbains (amendée en 2007) impose d’assurer de bonnes conditions de relogement.

Le propriétaire ou le locataire ont droit, en outre, à des frais de déménagement et de réinstallation, dont le montant est généralement précisé par les gouvernements locaux. L’aide à la réinstallation consiste en une indemnisation supplémentaire en espèces ou en un logement de transition.

S’agissant de la détermination du montant de l’indemnisation, le règlement du Conseil des Affaires d’Etat de 2001 prévoit un processus en trois étapes. Tout d’abord, la personne autorisée à procéder à la démolition et le propriétaire exproprié peuvent conclure un accord sur le montant des indemnités. A défaut, ce sont les bureaux chargés de l’urbanisme qui fixent le montant des indemnités. Si cette décision administrative ne convient pas aux parties, un recours peut être formé devant le tribunal populaire local dans les 3 mois qui suivent la notification de la décision.

Il arrive souvent que les expropriés, afin de pouvoir peser sur les négociations concernant l’indemnisation, occupent les lieux dans le but de retarder la démolition Le règlement du Conseil des Affaires d’Etat sur la démolition des bâtiments en zone urbaine de 2001 confère aux gouvernements locaux au niveau du district ou de la commune le pouvoir de procéder d’office à la démolition des habitations, à l’échéance du terme défini par le permis de démolition. [12].

La pratique des « maisons clous » est néanmoins découragée : ceux qui déménagent rapidement en acceptant l’offre d’indemnisation de l’expropriant, perçoivent souvent une indemnisation plus élevée que ceux qui se maintiennent dans les lieux et entrent en négociation.

Comme en droit français, les constructions illégales ne donnent pas lieu à une indemnisation.

Indemnisation suite à l’expropriation de terres collectives

Le montant de l’indemnisation des agriculteurs dépend de l’utilisation qui est faite des terres expropriées : elle n’est pas basée sur la valeur marchande des terrains expropriés [13].

On distingue dans cette indemnisation trois composantes : une indemnisation pour la perte des terres (entre 6 et 10 fois la valeur de la production annuelle moyenne au cours des 3 années précédentes) ; une aide à la réinstallation, dont le montant est compris entre 4 à 6 fois la moyenne annuelle de la valeur de la production ; et une indemnisation pour la démolition des constructions et des cultures qui est déterminée par le gouvernement provincial. L’indemnisation est plafonnée à 30 fois la valeur moyenne de la production annuelle des 3 années précédentes.

L’indemnisation ne se limite pas au paiement d’une indemnité. Les agriculteurs doivent bénéficier d’une aide à la réinsertion professionnelle et des fonds doivent être affectés à leur caisse de sécurité sociale [14]. En 2007, 2,85 milliards de yuans ont été versés sur les comptes de la sécurité sociale des agriculteurs expropriés.

L’indemnisation doit être telle que l’exproprié puisse bénéficier du rétablissement de son niveau de vie antérieur. A défaut, les gouvernements provinciaux peuvent décider d’augmenter l’indemnité de réinstallation. Dans le cas des expropriations pour des projets de construction de barrages, qui entraînent des déplacements de population et des risques de tensions sociales importants, le gouvernement central a expressément prévu une obligation tendant à l’amélioration du niveau de vie des agriculteurs [15].

Les agriculteurs sont désormais indemnisés à titre individuel (autrefois la compensation était destinée aux collectivités [16]plutôt qu’aux individus). L’exproprié doit se rendre dans un service administratif du gouvernement local pour justifier de son droit à être indemnisé.

Le Conseil des Affaires d’Etat a prévu que l’utilisation par les gouvernements locaux des terres expropriées doit être précédée de l’attribution des indemnités financières et de la réinstallation des agriculteurs [17]. Toutefois, cette décision ne semble pas systématiquement appliquée dans la pratique. Bien qu’il y ait eu une augmentation généralisée du niveau des indemnisations versées aux agriculteurs dépossédés de leurs terres, le Comité Central du Parti Communiste Chinois a indiqué en octobre 2008 que le système d’indemnisation devait être amélioré.

Litiges en matière d’expropriation : le faible rôle des organes juridictionnels

Le contrôle juridictionnel sur les mesures administratives est très faible en Chine. En zone urbaine, la décision du gouvernement local sur la démolition des bâtiments échappe au contrôle de l’autorité judiciaire. Le juge peut cependant être saisi par les habitants expropriés afin de statuer sur la légalité du permis de démolition octroyé par l’organe administratif compétent, au regard des conditions matérielles et procédurales définies par le Règlement d’administration sur la démolition des bâtiments en zone urbaine (2001).

Sa marge de manœuvre est donc limitée à une appréciation sur la bonne application de la décision d’expropriation. Il en va de même dans les zones rurales, où seuls les actes administratifs d’application de la décision d’expropriation, et non la décision en elle-même, peuvent faire l’objet d’un contentieux.

Par ailleurs, les organes juridictionnels ne disposent pas toujours de l’autonomie nécessaire vis-à-vis des assemblées populaires et des organes administratifs et politiques [18] pour rendre une décision objective. Cela explique la tendance des expropriés à se tourner vers le système des pétitions. Il n’est ainsi pas rare que les paysans des villages concernés par l’expropriation fassent parvenir des pétitions au Conseil des Affaires d’Etat ou au ministère compétent en vue d’obtenir une juste indemnisation contre le gouvernement local responsable des mesures d’expropriation [19] . En pratique, peu de pétitions aboutissent, ce qui conduit parfois à des confrontations violentes.

Bien que les dernières réglementations tendent à restreindre l’expropriation en zone urbaine comme en zone rurale, des progrès seront nécessaires en Chine pour parvenir à une meilleure protection des droits des expropriés. Une loi sur l’expropriation, actuellement inscrite sur l’agenda quinquennal de l’Assemblée nationale populaire (2012), pourrait y contribuer [20].

Liste non exhaustive de la réglementation chinoise relative à l’expropriation

• Constitution de la République populaire de Chine

• Principes généraux du droit civil

• Loi sur l’administration des sols

• Loi sur la planification urbaine et rurale

• Loi sur la procédure administrative

• Loi sur l’administration des biens fonciers et immobiliers urbains

• Loi sur les droits réels

• Réglementation du Conseil des Affaires d’Etat sur la démolition des bâtiments en zone urbaine

• Réglementation sur l’indemnisation des réquisitions de terres et du relogement de la population en cas de construction de grands et moyens barrages

• Circulaire du Conseil des Affaires d’Etat sur le renforcement des contrôles de l’utilisation des sols