Accès aux institutions judiciaires

L’accès à la justice passe d’abord par l’accès aux institutions judiciaires. La procédure à suivre pour saisir les cours de justice est décrite dans les lois de procédure civile, administrative et pénale.

Les démarches à effectuer

En matières civile et administrative, toute personne physique ou morale, mineurs compris, ayant un intérêt direct dans une affaire peut saisir une cour en y déposant une demande écrite ou, « faute de pouvoir écrire », orale.

En matière pénale, toute personne physique ou morale, qui découvre des faits ou des suspects criminels a le devoir de les dénoncer à une cour, à un organe de sécurité publique ou à un parquet [1].

Une fois la requête adressée à l’organe compétent, ce dernier doit procéder rapidement à l’examen de la requête et décider si elle est recevable et peut être traitée ou non.

Que ce soit en matière civile, administrative ou pénale, le justiciable à toujours le droit de demander à l’organe qui a examiné sa demande et qui l’aurait rejetée de procéder à un réexamen.

La réception des demandes par les cours et organes compétents

La cour, le parquet ou la police en matière pénale ont le devoir d’examiner la demande qui leur a été adressée afin de décider si elle remplit les conditions légales et peut être acceptée [2].

En matière pénale, les organes qui reçoivent la demande doivent apprécier la nature pénale des faits rapportés, s’assurer qu’il existe des preuves objectives de la commission de l’infraction, qu’elle n’est pas prescrite et s’assurer que le suspect ne bénéficie pas d’une immunité. L’article 86 du Code de procédure pénale dispose que « …lorsque [l’organe compétent] estime qu’il y a bien acte criminel et que la responsabilité pénale doit être poursuivie, il doit accepter l’affaire. » [3]

En matière civile, la cour vérifiera que la requête vise une personne morale ou physique clairement identifiée, que sa motivation est bien établie et qu’elle est justifiée. Elle pourra demander des pièces complémentaires si nécessaire (acte de mariage pour des demandes de divorce, bail pour des litiges de loyers etc.).

En matière administrative, la loi précise que les actes relevant de la défense nationale ou des affaires étrangères, les réglementations ou décisions à force obligatoire formulées par des organes administratifs, et certains autres actes administratifs spéciaux [4] ne peuvent être traitée par les cours de justice.

Le coût de l’accès aux institutions judiciaires

En matière civile et administrative, les personnes ou organisations demandant à une cour de se saisir d’une affaire que la cour accepte de traiter, doivent s’acquitter de frais de justice [5].

Ces frais couvrent l’acceptation de leur demande, le traitement de leur dossier et ensuite la convocation des témoins, interprètes et experts à l’audience (frais de transport, d’hébergement, de pension, indemnisation des journées non travaillées etc.).

Les montants des frais de traitement de dossier et d’acceptation des demandes sont fonction de nombreux barèmes et très variables. A titre indicatif, le coût lié au règlement des frais de traitement de dossier pour les affaires civiles les moins importantes financièrement [6], y compris les divorces, se situe entre 50 et 300 rmb [7]. Pour les litiges au travail, il est de 10 rmb et pour les affaires administratives il se situe entre 50 et 100 rmb. Ces coûts sont donc relativement bas et ne représentent pas un obstacle à l’accès aux institutions judiciaires, au contraire des frais éventuels d’expertise, de transport, d’avocat etc. qui peuvent être élevés.

Afin de surmonter cette difficulté, les personnes qui ont de réelles difficultés à payer les frais de procédure peuvent demander un différé, une réduction voir une exemption du paiement de ces frais à la cour.

Les obstacles à la réalisation de ces démarches

Avec un ratio d’une juridiction pour 361 000 habitants [8], la Chine compte un nombre relativement faible de cours de justice. De plus, le retard en développement et le manque d’infrastructures de certaines régions isolent les populations et leur rendent l’accès aux institutions judiciaires difficile. C’est pour remédier à ce problème que la Chine a encouragé, particulièrement depuis quelques années, le système des cours itinérantes qui amène les magistrats à se rendre dans les lieux les plus reculés afin d’y traiter et juger sur place les affaires des habitants locaux [9].

Outre l’obstacle géographique, il existe en Chine un obstacle psychologique non négligeable. Le recours aux institutions judicaires afin d’obtenir le règlement d’un litige n’est pas encore entré dans les habitudes de tous les Chinois, et notamment des populations rurales que le système des cours itinérantes s’efforce de toucher. Cette situation est due à la fois au rôle de sanction qui a longtemps été le seul rôle des juges en Chine [10] et qui a traditionnellement fait du tribunal le lieu à éviter à tout prix, et au manque de confiance de la population envers ses institutions judiciaires accusées d’incompétence et de corruption.

Cette méfiance vis-à-vis du tribunal n’a cependant pas empêché le nombre d’affaires traitées par les cours de doubler depuis le début des années 90. Si ce nombre n’a pas significativement augmenté au cours des dernières années, il n’en reste pas moins que l’augmentation très forte du nombre de procédures d’appel et l’attention portée, tant par l’opinion publique que par les autorités, aux réformes des institutions judiciaires chinoises témoignent à la fois des attentes croissantes à l’égard de ces institutions et de la volonté de répondre à ces attentes en améliorant le système judiciaire.

 Les autres voies d’accès à la justice

Les institutions judicaires ne sont cependant pas les seuls moyens de faire valoir ses droits en Chine, tant en matière administrative qu’en matière civile ou commerciale. Pour faire face à l’augmentation générale des litiges en Chine, les voies alternatives d’accès à la justice sont appelées à jouer un rôle important.

« Lettres et visites »

L’habitude, lorsque l’on estime être victime d’une injustice de la part de l’administration, d’aller déposer une plainte auprès d’une autorité supérieure en dehors de toute procédure judiciaire est profondément enracinée dans la tradition chinoise et remonte à la période impériale. Depuis la fondation de la République Populaire de Chine, des mécanismes de traitement de ces plaintes adressées par des « lettres et visites » (信访 xìnfǎng), censés garantir le droit de pétition des citoyens, ont été mis en place. Le système xinfang dispose d’une base constitutionnelle [11]. Depuis 2003 et à l’initiative du président Hu JinTao, sa mise en œuvre est réalisée par une conférence regroupant 28 organes, dont le Bureau d’Etat des Lettres et Plaintes, qui a elle-même mis en place cinq groupes de travail spécialisés [12] chargés de répondre aux plaintes. Les cours de justice recevant elles aussi un nombre important de ces plaintes [13], la Cour Suprême de Chine a publié un règlement sur la manière de les traiter.

Le nombre de plaintes adressées au gouvernement ou aux autorités judiciaires par ce moyen a fortement augmenté au cours des dernières années, la majorité des plaintes visant des autorités locales [14]. Le nombre annuel total de plaintes ainsi déposées n’est pas publié mais il est très largement supérieur au nombre d’affaires administratives traitées par les cours chaque année [15].

La prédominance du système xinfang par rapport à la voie contentieuse judiciaire peut s’expliquer par l’ancienneté du premier par rapport à la seconde ainsi que par la volonté du plaignant de ne pas entrer dans une confrontation directe avec l’administration. Elle est cependant critiquée pour la perturbation du travail des cours qu’elle entraîne et le contournement des procédures judiciaires qu’elle implique.

La médiation populaire

Autre pratique ancienne en Chine, la médiation d’un litige civil par des tiers en dehors des structures judiciaires a été formalisée au début des années 50 par l’instauration des comités de médiation populaire. Ces comités existent toujours [16].

Il s’agit d’organisations non-gouvernementales mises en place par les comités villageois (en zone rurale), résidentiels (en zone urbaine) ou par les unités de travail (dans les entreprises) qui s’efforcent de résoudre les litiges civils et du travail de leur localité ou de leur entreprise. Composés de résidents locaux ou de membres du personnel volontaires qui on reçu une formation minimale en droit, leur activité de médiation est menée sous le contrôle du département de la justice local, avec le soutien des tribunaux populaire de base et repose sur les lois et règlements en vigueur ainsi que sur l’usage de la « raison ».

Ces comités ont joué un rôle très important depuis leur création dans la résolution des litiges civils. Dans les années 1970, la plupart des affaires civiles ainsi que les petites affaires pénales étaient traitées par ces comités.

Avec le développement du système judiciaire chinois, l’action de médiation des comités populaires a été limitée aux affaires civiles les plus simples, en matière familiale notamment, et on a constaté une baisse du nombre de recours aux comités de médiations populaires au cours des années 90 et au début des années 2000. Alors que des années 50 aux années 80, la plupart des affaires civiles étaient réglées par ces comités, ces derniers en traitent aujourd’hui moins que les cours de justice. Ces dernières sont par ailleurs chargées de traiter les affaires pour lesquelles les procédures de médiation populaire ont échoué.

On compte néanmoins encore 840 000 comités de médiation populaire en Chine composés de 4 980 000 membres. En outre, le nombre d’affaires traitées par ces comités augmente à nouveau depuis 2004, se situant aujourd’hui à environ 4,5 millions par an avec un taux de réussite officiel de 95%, et les autorités chinoises ont récemment affirmé leur volonté de développer les systèmes de médiation extrajudiciaire. Enfin, il convient de distinguer l’activité des comités de médiation populaire en matière de contentieux au travail, qui n’a elle cessé d’augmenter rapidement tout au long de la dernière décennie [17].

L’arbitrage

L’arbitrage en matière commerciale et en matière de droit du travail s’est beaucoup développé en Chine depuis le milieu des années 90. Alors qu’en matière commerciale il tend à se rapprocher des pratiques internationales, son utilisation pour résoudre les litiges du travail est un trait plus particulier à la Chine. En matière de conflits du travail, les parties peuvent avoir recours à l’arbitrage après une tentative de médiation ou directement.

Si le nombre de ces conflits a plus que quintuplé de 1996 à 2004, le nombre de ceux résolus par les comités d’arbitrage spécialisés a été multiplié par plus de 8 sur la même période, témoignant du dynamisme de ce mode de résolution des conflits du travail.

La nouvelle loi sur la médiation et l’arbitrage des conflits du travail du 29 décembre 2007 est venue renforcer et faciliter l’accès à la justice en matière de droit du travail que permet l’arbitrage, en augmentant la force contraignante des décisions d’arbitrage vis-à-vis de l’employeur et en supprimant les coûts d’accès à cette procédure, auparavant parfois très élevés.

 Accès à la défense

L’accès à la défense connaît des développements intéressants en Chine depuis le milieu des années 90 et la création d’un système d’aide juridictionnelle institutionnalisé.

Qualité des défenseurs

Les accusés ont le droit tant en matière civile que pénale qu’administrative de mandater une ou deux personnes pour les défendre au procès. Ces défenseurs peuvent être des avocats, des personnes recommandées par des organisations publiques ou l’unité de travail de l’accusé, ou tout citoyen approuvé par la cour.

En matière pénale, si l’accusé a des difficultés, financières notamment, pour être assisté d’un avocat, la cour pourra en désigner un dans le cadre de l’aide juridictionnelle.

Au-delà de ces dispositions légales, l’aide juridique fait l’objet d’une institutionnalisation croissante.

Accès à l’aide juridique

L’aide juridique se développe en Chine, alors que les services des avocats restent financièrement inaccessibles à l’immense majorité des justiciables chinois.

Mentionnée pour la première fois par le gouvernement chinois en 1993, l’aide juridique n’a depuis cessé d’étendre et de consolider sa base légale. La Réglementation nationale sur l’aide juridique (ou juridictionnelle) publiée par le Conseil des Affaires d’Etat en 2003, définit notamment sa nature et son objet : il s’agit d’assurer aux citoyens ayant des difficultés financières l’accès (gratuit ou peu coûteux) à des services juridiques tels que des consultations juridiques, des conseils mais aussi à la défense en matière pénale et dans certains cas, ce qui ne figurait pas dans les lois de procédure, en matière administrative et civile. Ces services d’aide juridictionnelle sont assurés soit par des avocats travaillant à plein temps au sein de centres d’aide juridique rattachés aux bureaux de la justice locaux, soit par des avocats commis d’office par ces centres.

Par ailleurs, parallèlement à la mise en place de ce système d’aide juridictionnelle par le Ministère de la Justice (on compte aujourd’hui plus de 3000 centres d’aide juridique gouvernementaux [18] ), des initiatives non gouvernementales (au sein de cabinets d’avocats privés ou d’établissements d’enseignement supérieur) ont vu le jour depuis 1995. Ces centres offrent des services d’aide juridique similaires à ceux offerts par les centres gouvernementaux aux citoyens chinois qui en ont besoin, en ciblant parfois certaines populations défavorisées (travailleurs migrants, femmes, mineurs etc.).

 Pour les étrangers

Les lois de procédures chinoises et la circulaire du Conseil des Affaires d’Etat relative aux frais de procédure s’appliquent également aux étrangers sous réserve du principe de réciprocité.

Par ailleurs, la Chine a ratifié la Convention de Vienne qui prévoit dans son article 36 une assistance consulaire pour les ressortissants d’un pays incarcérés à l’étranger.

Cette assistance consiste à vérifier que les droits que confèrent aux détenus les textes locaux en vigueur sont bien respectés.

Les étrangers arrêtés ou détenus ont donc le droit de communiquer avec les postes diplomatiques de leur pays et les agents procédant à l’arrestation doivent les y aider. Les étrangers détenus ou emprisonnés ont donc également le droit de recevoir des visites de leurs proches une ou deux fois par mois et de les appeler par téléphone. Ceux purgeant une peine inférieure à 6 mois peuvent bénéficier de permissions de se rendre dans leur famille à condition qu’elle réside sur le territoire chinois [19].

Les autorités étrangères ne peuvent cependant ni intervenir sur le fond d’une affaire de justice ni interférer dans le fonctionnement de la justice chinoise.

Les étrangers ne sont pas mentionnés dans la Règlementation nationale sur l’aide juridique. Deux circulaires publiées par la Cour Populaire Suprême précisent néanmoins que les dispositions du code de procédure pénale s’appliquent aux étrangers et que ceux-ci, s’ils sont sans représentant légal pour assurer leur défense, ont le droit de bénéficier des services d’un avocat commis d’office par la cour. Dans les faits, c’est donc cette forme que prend l’aide juridique aux étrangers.

Deux points relatifs à l’accès à la justice par les étrangers en Chine méritent en outre d’être relevés. Premièrement, la langue utilisée au procès est le mandarin. Les frais liés au recours à un interprète [20] sont à la charge du bénéficiaire de la traduction. Deuxièmement, seuls les avocats chinois sont habilités à exercer leur profession en Chine. Un résident non chinois ne pourra donc se faire représenter devant la justice chinoise par un avocat non chinois.