par ZHANG Li, Professeur associée en droit à l’Université de science politique et du droit de Chine

Les droits administratifs chinois et français sont conçus comme un ensemble de règles indépendantes et autonomes par rapport au droit privé. L’histoire de la Chine impériale, caractérisée par la confusion des pouvoirs au profit d’une administration puissante chargée de multiples fonctions, n’est pas favorable à l’émergence d’une telle branche du droit. Historiquement, le gouvernement du district était celui d’un seul homme, tour à tour préfet et magistrat, chargé à la fois de prélever l’impôt, de maintenir l’ordre public, de rendre la justice, d’assurer le fonctionnement des postes, de gérer les services d’éducation, de répartir les terres et de venir en aide aux nécessiteux. L’administration occupe aujourd’hui une place primordiale parmi les organes de l’État.

Durant les trente dernières années, le droit administratif, en tant que branche du droit, a connu une importante évolution caractérisée par l’objectif de créer successivement un État des lois, un État légal et un État de droit.

 I. – Administrer par la loi (yifa xingzheng) au service d’un État des lois (1978-1989)

Le droit est-il un instrument mis à la disposition de l’administration ou un cadre auquel elle doit se soumettre ? La réponse des juristes chinois serait aujourd’hui probablement unanime : l’administration applique les règles de droit au quotidien, mais ses propres activités doivent également être conformes aux exigences des normes juridiques qui les régissent. Néanmoins, un tel point de vue était beaucoup moins évident il y a trente ans.

En 1978, après la Révolution culturelle, la nouvelle génération de gouvernants conduite par Deng Xiaoping a pris conscience de l’importance du respect par les dirigeants politiques et administratifs des règles de droit préétablies. À l’échelle nationale, une polémique a eu lieu autour des thèmes de « gouverner par les hommes » (ren zhi) et « gouverner par la loi » (fa zhi), dont les racines remontent respectivement à l’école confucéenne (ru jia) et l’école des Lois (fa jia) à l’époque des Printemps et des Automnes (770-476 av J.-C.) et des Royaumes Combattants (475-221 av J.-C.).

Tenant compte de l’expérience dévastatrice de la Révolution culturelle, des discussions ont été menées en pleine conscience de l’enjeu et ont fini par donner la primauté à l’idée de « gouverner par la loi ». Une fois son rôle important affirmé, le droit s’est développé dans le sillage de la pensée juridique marxiste.

La tendance en Chine est désormais au renforcement de l’autorité du droit, comme en témoigne la Constitution de 1982, fixant pour objectif de « développer la démocratie socialiste et perfectionner la légalité socialiste » [1].

En matière d’institutions administratives, deux lois organiques ont été successivement votées : la loi organique des assemblées populaires locales et des gouvernements locaux du 1er juillet 1979 et la loi organique du Conseil des affaires d’État du 10 octobre 1982. La Chine a franchi le premier pas vers la légalité administrative, dans la mesure où les compétences et l’organisation interne des gouvernements – central et locaux – sont définies dans les textes législatifs.

Dans le domaine des activités administratives, une grande quantité de textes juridiques ont été élaborés, dont le plus important était sans doute la réglementation du 5 septembre 1986 relative aux sanctions en matière de sécurité publique (zhi’an guanli chufa tiaoli). Visant les différents aspects de la vie sociale, le droit administratif de l’époque pouvait être considéré comme un moyen de soutenir l’exercice du pouvoir politique de l’État, ce qui pourrait se résumer par le principe d’« administrer par la loi » (yifa xingzheng).

De la politique du Parti communiste à la loi de l’État, les activités administratives se sont au fur et à mesure dépolitisées. La fonction principale du droit administratif de cette époque était de gérer les relations entre l’État et les particuliers, l’accent étant mis sur le pouvoir de l’administration et l’obligation des particuliers.

Par rapport au vide juridique précédent, l’idée d’« administrer par la loi » représentait indéniablement un grand progrès. Le recours à la loi comportait implicitement les premiers éléments indispensables à la lutte contre l’arbitraire. Cependant, ce principe restait largement insuffisant, compte tenu de la nécessité croissante de voir encadrer juridiquement les activités de l’administration. La loi sur le contentieux administratif du 4 avril 1989 a ensuite confirmé l’adhésion de la Chine au principe de la légalité administrative, en fournissant aux particuliers des garanties juridictionnelles.

 II. – Un droit administratif venant limiter le pouvoir de l’administration (1989-2000)

Inspirés de l’idée confucéenne du juste milieu (zhongyong), qui exige le sens de l’équilibre, de l’équité et de la mesure et qui estime que les excès ruinent toute possibilité d’harmonie durable, les juristes chinois ont avancé la « théorie de l’équilibre du droit administratif ». D’après ce courant doctrinal, le droit administratif ne doit pas seulement être fondé sur des prérogatives publiques, mais il doit également tenir compte des intérêts subjectifs des particuliers.

Si en raison des prérogatives accordées à l’administration - tels que le pouvoir d’édicter des actes unilatéraux ou le privilège du préalable - une inégalité s’installe entre l’administration et les particuliers dans la procédure administrative non contentieuse, ce rapport juridique inégalitaire devrait être compensé par des contrôles postérieurs à l’encontre de l’administration et par de multiples règles procédurales visant à restreindre l’exercice du pouvoir administratif.

Le contrôle de l’administration peut être réalisé selon plusieurs modalités.

1) Le contentieux administratif

La loi du 4 avril 1989 sur le contentieux administratif a été unanimement considérée comme un texte historique marquant l’acceptation du principe de la légalité administrative. Grâce à ce texte, les administrés peuvent saisir le juge des actes administratifs concrets portant atteinte à leurs droits et intérêts. Pour contrebalancer les prérogatives dont jouit l’administration avant la saisine du juge, le législateur a prévu des dispositions en faveur de l’administré, notamment l’inversion de la charge de la preuve dans le contentieux sur la légalité des actes administratifs.

2) Le contrôle administratif

En dehors du contrôle juridictionnel, la Chine a revalorisé le censorat (御史台 yushitai, puis 都察院 duchayuan), un système traditionnel de contrôle interne des fonctionnaires. Portant le nom aujourd’hui de « contrôle administratif » (xingzheng jiancha) et régi par une loi du 9 mai 1997, ce système de contrôle interne des fonctionnaires a pour objectif de s’assurer du respect de la discipline. Au sommet des institutions spécialement créées à cet effet se trouve le ministère de la Surveillance (jiancha bu), supprimé en 1959 et restauré en 1986.

3) Le recours administratif

Aux termes d’une réglementation du 24 décembre 1990 modifiée le 9 octobre 1994, les administrés pouvaient adresser une demande de réexamen soit à l’auteur de l’acte administratif concret soit à son supérieur hiérarchique. C’était la mise en place d’un système de recours administratif. Depuis l’entrée en vigueur le 1er octobre 1999 de la loi sur le recours administratif, les administrés ont pu également faire examiner l’acte réglementaire qui a servi de fondement juridique à la décision objet du recours.

4) La responsabilité de l’État

La loi du 12 mai 1994, qui a pour objectif de mettre en œuvre le principe de légalité et de garantir aux citoyens le droit à réparation reconnu dans la Constitution, dispose dans son article 2 que « lorsque les organes de l’État et leurs agents abusent de leurs pouvoirs au préjudice des citoyens, des personnes morales ou d’autres groupements, la victime est en droit de réclamer une réparation ». L’adoption d’un régime spécial de responsabilité de la puissance publique représente indéniablement un pas historique vers l’État légal : l’État assume les conséquences du non respect des lois par l’administration.

Ce système présente cependant certains inconvénients : une conception trop étroite de la responsabilité de l’État, essentiellement due au principe de la responsabilité pour illégalité, le caractère trop restreint des droits et intérêts susceptibles d’être protégés et du préjudice indemnisable et enfin une procédure d’indemnisation insuffisamment judiciarisée en cas de responsabilité du fait de la justice. Pour l’ensemble de ces raisons, le Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale travaille actuellement sur une révision de ce texte.

5) Les règles procédurales non contentieuses

Sous l’influence de la doctrine qui réclame un contrôle de la procédure d’élaboration des actes administratifs, le législateur chinois a posé des règles destinées à garantir les droits de la défense des administrés au cours de l’adoption d’une sanction administrative ou d’un acte administratif concret défavorable. Il s’agit principalement des éléments suivants : l’information sur les faits reprochés et les motifs de la décision, l’obligation de vérifier les arguments de défense présentés par l’intéressé et l’information sur les droits de l’administré, notamment la possibilité d’être entendu.

En matière de sanction administrative, la personne qui fait l’objet d’une mesure de sanction doit avoir la possibilité de prendre connaissance des griefs formulés contre elle et de présenter ses arguments. Cela implique tout d’abord que l’autorité qui prononce la sanction soit tenue d’informer la personne sanctionnée du contenu de la décision à venir et des droits dont elle bénéficie pour s’exprimer et se défendre. L’administration doit ensuite procéder à la vérification des faits, des preuves et des moyens avancés par cette personne, en prenant en compte ceux dont le bien-fondé est démontré. Il est strictement interdit à l’administration d’aggraver la sanction encourue par l’administré en raison de l’exercice par ce dernier de ses droits à se défendre.

20ème anniversaire de la loi sur le contentieux administratif

 III. – Un droit administratif équilibré dans la perspective d’un État de droit (2000…)

En déclarant le 15 mars 1999 dans sa Constitution que « la République populaire de Chine gouverne l’État en vertu du droit et construit un État de droit socialiste » [2], la Chine est entrée dans une nouvelle ère, celle de la construction d’un « État de droit ».

Si un État légal implique avant tout la soumission de l’administration à la loi, la construction d’un État de droit exige un gouvernement qui respecte les droits fondamentaux des administrés (A), un gouvernement fiable (B) et transparent ©.

A) Un gouvernement qui respecte les droits fondamentaux

Dans un État de droit, la loi n’est plus simplement l’un des moyens d’organiser la société. Elle remplit une fonction supplémentaire, celle de poser des limites aux pouvoirs publics afin d’octroyer aux citoyens des zones autonomes de liberté.

La Chine est un pays traditionnellement construit sur la notion de « devoir » et imprégnée de collectivisme. Les droits positifs, notamment dans le cadre des relations entre l’État et les citoyens, ne sont apparus que vers la fin du XIXème siècle. En dépit des efforts menés tout au long du XXème siècle, les Chinois semblent avoir encore des difficultés à faire valoir leurs droits fondamentaux devant le juge.

Le statut d’« acteur de l’économie » acquis par les individus avec le développement de l’économie de marché se manifeste également dans le domaine juridique. En tant que « sujets de droit » indépendants, ils cherchent à faire protéger leurs droits et intérêts par divers moyens. Pour des raisons historiques, le contentieux administratif ne constitue pas le moyen préféré des administrés pour obtenir la protection de leurs droits et intérêts en Chine. Toutefois, depuis l’entrée en vigueur le 1er octobre 1990 de la loi sur le contentieux administratif, les requêtes administratives se sont multipliées d’année en année. En presque vingt ans (1989-2008), les tribunaux populaires de base ont enregistré 1 405 085 nouvelles requêtes dont 1 401 532 ont fait l’objet d’un jugement, ce qui représente 99.7% des affaires.

Certes, la Chine a un long chemin à parcourir dans le domaine de la sauvegarde des droits de l’homme. Pourtant, depuis 2000, un certain nombre de progrès dans le domaine du droit administratif méritent d’être soulignés. Les dispositions contraires aux droits de l’homme cèdent peu à peu leur place à des mesures plus humaines, traduisant une prise de conscience de l’individu en droit administratif.

Ainsi, l’affaire SUN Zhigang, extrêmement médiatisée, a conduit à la suppression de la rétention préalable au renvoi de l’individu. En mars 2003, M. SUN Zhigang, jeune diplômé de 27 ans d’une université de la province du Hubei s’est rendu à Guangzhou dans le but d’y chercher un travail. Au cours de son séjour, il a été interpellé par la police pour un contrôle d’identité. Ne possédant aucune pièce permettant de la prouver, il a été considéré comme une personne sans domicile fixe et sans ressource et placé en centre de rétention, où il est décédé le 20 mars 2003 à la suite de maltraitances. Révélée dans la presse, cette affaire a suscité des réactions d’indignation qui ont conduit à l’abolition de la rétention préalable au renvoi. Le règlement du 12 mai 1982 relatif à la rétention pour renvoi des vagabonds et des mendiants en ville a ainsi été remplacé le 1er août 2003 par des mesures destinées à aider les personnes en situation irrégulière.

L’ancien système de rétention, caractérisé par les moyens de coercition dont disposait l’administration à l’encontre de ces personnes démunies, a par conséquent été remplacé par une aide sociale gratuite octroyée à la demande des intéressés. De la rétention à l’aide sociale, cela ne constitue pas seulement une nouvelle méthode de travail pour l’administration, mais aussi une transformation du statut des individus dans leurs rapports avec l’administration. Les administrés ne sont pas l’objet de l’exercice du pouvoir administratif mais des sujets égaux à l’administration, qui ont droit à un traitement humain en cas de difficulté.

De plus, en sanctionnant l’inertie de l’administration, le droit administratif chinois insiste sur le devoir qu’elle a d’exercer sa fonction au profit des administrés. A l’occasion de l’affaire M. LI Maorun c/ Commissariat de police de Langzhong, la Cour populaire suprême a clairement confirmé que l’inaction de l’administration peut engager sa responsabilité. En l’espèce, M. LI Maorun a été poursuivi et menacé de mort par un déséquilibré pendant quatre jours et trois nuits en mai 1998, sans que la police donne suite à ses appels à l’aide. Il s’est finalement réfugié dans le commissariat de police où il a été violemment battu par son agresseur sous les yeux indifférents des policiers.

Pendant trois ans, M. LI s’est battu pour que le juge administratif lui rende justice en condamnant le commissariat de police de Langzhong à l’indemniser. Le 26 juin 2001, à la demande de la cour supérieure de la province du Sichuan, la Cour suprême a rendu un avis aux termes duquel elle a estimé que l’administration policière est tenue de réparer le préjudice subi par les citoyens, les personnes morales et d’autres groupements lors de manquements à ses devoirs et qu’il convient de tenir compte du rôle joué par ce manquement au devoir dans la réalisation du préjudice afin de déterminer le montant de l’indemnisation due.

Le 4 septembre 2001, en application de cet avis, la cour intermédiaire de Langzhong a rendu un jugement déclarant illégale l’inertie de l’administration policière et la condamnant à payer une indemnité de 19 751,32 yuans (environ 2 000 euros). A la suite de cette affaire, de nombreux litiges similaires ont conduit à la condamnation de l’administration à verser des dommages-intérêts pour manquement à un devoir légal.

Au-delà des changements suscités par ces affaires médiatisées, l’administration chinoise a manifesté elle-même la volonté de se soumettre davantage au droit, comme en témoigne son « Programme sur la promotion de la mise en œuvre du principe de la légalité administrative » du 22 avril 2004. Ce programme du gouvernement central a explicité une nouvelle conception des rapports entre le pouvoir administratif et les citoyens. Si l’administration gardait auparavant la maîtrise de ses pouvoirs, aujourd’hui, avec l’essor de mouvements civiques, les droits fondamentaux reconnus par la Constitution sont considérés comme une limite imposée au pouvoir administratif.

Ainsi le gouvernement doit exercer son pouvoir dans l’intérêt général en respectant les droits fondamentaux des individus, sous peine d’être sanctionné par les autorités auxquelles est confiée la mission de contrôle de l’administration.

B) Un gouvernement qui inspire de la confiance (chengxin zhengfu)

Au cours du développement d’un État de droit, le gouvernement doit renforcer sa crédibilité. Cela se traduit notamment par l’acceptation du principe de la fiabilité des normes de droit administratif. C’est la loi sur les autorisations administratives du 27 août 2003 qui a établi une ébauche du principe de la « confiance légitime ». D’office ou à la demande d’un administré, l’administration compétente peut retirer l’autorisation illégalement octroyée conformément à l’article 69 de cette loi. Le retrait de l’autorisation pour illégalité sera pourtant impossible s’il porte une grave atteinte à l’intérêt général. Par ailleurs, lorsque l’illégalité de l’autorisation n’est pas imputable au bénéficiaire de celle-ci et que le retrait pour illégalité porte atteinte aux droits et intérêts qu’il a acquis, l’administration doit réparer son préjudice.

C) Un gouvernement plus transparent

Un État de droit ne peut se construire sans la promotion de la démocratie. Tout en renforçant la démocratie représentative, la Chine envisage de développer une démocratie participative. Toutefois, la promotion de ces deux formes de démocratie en Chine suppose le renforcement du droit à l’information des individus.

A cet égard, la Chine a adopté le 17 janvier 2007 une réglementation relative à la publicité des informations gouvernementales. Entré en vigueur le 1er mai 2008, ce texte a non seulement défini les catégories d’informations faisant l’objet d’une publication systématique, mais également précisé les procédures de diffusion des documents administratifs nominatifs.

Les informations devant être publiées comprennent principalement : 1) les textes juridiques, 2) les documents de service tels que ceux relatifs à l’organisation interne, les attributions et les procédures et 3) les informations concernant les activités courantes de l’administration. S’agissant de ce dernier point, les gouvernements aux différents échelons et leurs départements sont tenus de publier tout particulièrement les informations concernant les statistiques, les planifications, les finances publiques, les autorisations administratives, les marchés publics et les travaux publics d’envergure.

Les organes administratifs ont l’obligation de publier les informations gouvernementales dans les 20 jours suivant leur adoption. En complément des informations publiées d’office par les organes administratifs, les particuliers ont le droit d’accéder aux informations qui leur seraient utiles notamment en matière professionnelle. L’autorité administrative chargée de la diffusion de l’information sollicitée dispose de 15 jours pour examiner la demande de l’administré.

 Conclusion

De 1978 à 2008, avec sa politique d’ouverture et l’objectif de construire un État de droit respectant les droits de l’homme, la Chine a été saisie par une véritable « frénésie législative ». Des efforts tout à fait remarquables dans le domaine législatif et réglementaire lui ont permis de créer un cadre juridique qui, malgré d’inévitables imperfections, n’en constitue pas moins un régime de droit complet et comparable à celui de la plupart des pays dans le monde.

L’État de droit ne se caractérise pas seulement par une hiérarchie des normes respectant la suprématie des principes constitutionnels, il exige surtout que les droits fondamentaux soient réellement garantis à tous les niveaux. De nos jours, les prises de position en faveur de l’État de droit se banalisent et se mondialisent, à tel point qu’elles deviennent presque obligatoires sur le plan international.

Dès lors, ce sera la mise en œuvre effective des valeurs et des principes fondamentaux qui fera la différence. Un droit administratif ayant pour objectif de trouver un bon équilibre entre le pouvoir de l’administration et les droits des administrés et permettant l’existence d’un gouvernement légal, transparent, crédible et responsable est assurément une avancée dans ce sens, plus éloquente que tout discours.