彭涛先生 （西北政法大学讲师）

中国的历史及传统文化对于普通老百姓起诉官员是持反对态度的。如在考古发掘中出土了公元3000年前的青铜器，该文物上的铭文记载了中国最早的一起民众起诉官员的案件。该案件讲述了西周国一位名叫牧牛的百姓将官吏告上法庭，法官伯阳父审理后宣告：牧牛，你竟敢和管你的官员打官司，判决你送给被告5个奴隶，外加鞭打1000下，还要在你脸上刺字。可见，在当时的法律制度中，只要民众起诉官员，不论官员是否有错，都要惩罚民众。

这种态度在中国延续了几千年，主要原因在于当时的政治制度不允许出现“民告官”。中国传统法律文化中的封建“官本位”思想，使得现代以控制行政权为目的的行政诉讼制度无法出现。该制度只有在近现代中国在政治上推翻了封建制度之后才能确立。

中国最早的行政诉讼立法意图始于清朝末年的预备立宪。但是，最早具有现代意义的行政诉讼立法却出现在民国初年，即1914年7月21日公布的《行政诉讼法》。这一时期比较有名的行政诉讼之一，就是1925年著名作家鲁迅起诉教育部免职令案。鲁迅，本名周树人，当时任教育部佥事（相当于科长），他依据《文官惩戒条例》向平政院（专门受理行政案件的法院）起诉教育部，要求法院撤销教育部对其本人的免职令。这场官司以鲁迅全胜而告终，平政院在审查后认为，教育部的行政程序违法，于是撤销了该免职令。

1949年，新中国成立。随后，废除了民国时期的六法全书，旧的行政诉讼制度也随之被取消。1966年，中国开始文化大革命。公安政法机关被砸烂，作为审判机关的人民法院的工作受到严重干扰，民事审判工作几乎陷于停顿状态；作为法律监督机关的人民检察院，则干脆被撤消。国家政法领导体制在这一时期受到严重破坏，民主与法制受到严重摧残。

文化大革命结束后，中国开始重建法制体系。1982年《民事诉讼法（试行）》首次规定了法院依照该法审理行政案件。从那以后，陆陆续续有一些行政案件进入了法院。1985-1986年，各地法院纷纷开始建立行政审判庭。其中，第一个是在湖南汨罗县建立的。最高人民法院的数据表明，截至1989年初，只有26个高级人民法院、242个中级人民法院(占中院总数的63.5%)、1154个基层法院(占基层法院的39%)设立了行政审判庭。

然而，受国家传统和民众思想的影响，在制定行政诉讼法时遇到了相当大的阻力。当国务院法制局于1989年召集相关人员讨论是否制定行政诉讼法时，有人认为：如果允许公民告政府，政府就将丧失权威；行政机关的工作人员将不再敢管理民众；建立行政诉讼制度会增加政府与民众的矛盾，影响国家与社会的稳定。有人甚至提出，行政诉讼会助长“刁民”告状之风。甚至有一个省的官员联名上书中央，声称如果中央实施这样的制度，他们就会因为未来可能成为被告而集体辞职。最终，总理明确表示，制定《行政诉讼法》是必要的。这就意味着，你若辞职，悉听尊便。这一事件从此就不了了之。

然而，在当时的中国，根本就没人敢打、也没人想打行政官司。1988年8月25日， 一个农民打破了这种沉寂。该案件戏剧性地推动了中国行政诉讼法的出台，这就是被称为 “新中国行政诉讼第一案”的包郑照诉县政府案。这位温州苍南县的普通农民用他的行动向世人宣告了“民告官”也能成立。从此，“民告官”案件成为我国依法行政精神的重要体现，同时也促成了1989年4月4日《行政诉讼法》的出台。

该案案情并不复杂。这位名叫包郑照的61岁农民于1985年经镇城建办批准建造了3间3层的楼房。1987年7月4日，县里认为包家的房子建在防洪堤上，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分，于是他一纸诉状将县政府告到了法庭。由于当时还没有一部专门调整公民与行政部门关系的法律，法院裁定不受理他的起诉。 法院院长对此还做出比较中肯的解释，县法院无法受理状告县政府的案子，如要状告县政府，就只能到上级法院寻求解决。包家人立案的难题受到了浙江省高级人民法院院长的关注，他指定温州市中级人民法院受理此案。“民告官第一案”就这样最终还是以特殊的方式进入了司法程序。在法院立案后，社会舆论普遍认为包家是“刁民”。有媒体甚至以《清障钉子户无理却告状》为题报道此事件。案件审理过程中，苍南县长黄德余亲自出庭应诉，这在当时可算石破天惊。包郑照一举打破了中国数千年“民不与官斗”的文化传统，成为“中国民告官第一人”，而作为一县之长的黄德余主动出庭也同样是前无古人。

开庭的那一天，苍南这个4万人口的小县城万人空巷。由于旁听者太多，庭审地点不得不从原定450个座位的苍南县法院移到了有1000多个座位的影剧院。即使这样，也仍然难以满足旁听需求。面对如此宏大的场面，聚光灯下的当事人的压力可想而知。一些细节最能够说明他们当时压力有多大。包郑照听不懂普通话，由其次子包松村代为发言，事后包松村说出庭前他是喝了红参汤的。而现场记者也发现，审判长喝的也是泡了参片的茶水。在黄德余是否出庭问题上，县里几套班子曾经进行过激烈的讨论，最后多数人反对他出庭。然而，黄德余本人坚持要出庭。消息传出后，社会上传言四起。他在湖南省的亲戚听到消息后还特地“公推”一名亲属来温州探求虚实。开庭前，黄德余在外地工作的妻子十分担忧，电话表示要回苍南支持丈夫。而黄德余认为，还是不要回来得好，这样可以让他更轻松些。

这场闹得沸沸扬扬的民告官诉讼最终以官赢民输而告终。这使包郑照这位普通农民成为了“新中国民告官第一人”。本案在中国行政诉讼史上意义重大。有人称其为中国法制建设的一座里程碑。甚至有这样的说法，“没有当初的农民告县长，就没有后来的秋菊打官司。”某些国外媒体也评价说，从这一案件中看到了中国“民主、法制的进步”。

《原告》包郑照在庭审中

在“包郑照诉县政府案”的推动下，七届全国人大第二次会议于1989年通过了《行政诉讼法》。该法律被誉为全国一届人大至九届人大五十年间“民主与法制建设的丰碑”。 然而，即使在该法律公布后，人们对它的认识还是有相当争议。如，据中共中央办公厅秘书局每日汇报，1990年8月，某地有2000多个乡干部提出辞职。因为他们认为“（该法使得）农村的各项工作更不好办了。对当前各项建设不利，自己搞乱自己的阵脚。”

随着行政诉讼制度的建立，出现了许多重大案例。有些甚至直接推动了国家法制的发展：1998年的“田永案”把高等院校首次推到行政诉讼被告席上；2001年的“麻旦旦案”使全社会意识到《国家赔偿法》应当增加精神损害赔偿；2001年的“乔占祥律师状告铁道部春运涨价案”在全国范围内推动了行政程序听证制度的应用；2003年“孙志刚案”使得1982年的《收容遣送办法》为《收容救助办法》所取代。

在这些重大案例的推动之下，我国的行政诉讼体系经过二十年的发展已经基本呈现出如下状况：

第一、行政诉讼的相关法律体系基本齐全。在行政诉讼法通过后，我国的行政立法步伐大大加快，相继通过了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律。而最高人民法院为了行政诉讼的实施也先后公布过两个相关的司法解释。这样，在国家相关立法及司法解释的补充下，中国行政诉讼的相关法律制度逐渐变得比较全面与系统。

第二、行政诉讼面貌发生了巨大变化。这一点在数据上能够得到明显的体现：1989年-2008年，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件1,405,085件，审结1,401,532件，结案率99.7﹪。从这几年行政诉讼案件数不断攀升的统计数字可以看出，人们的法制观念正在缓步上升，用法律保护自己合法权益的意识也在日益增强，同时，行政机关的行政执法水平较之以前亦有很大的提高。

第三、表面繁荣的行政诉讼掩盖着实际上的敬而远之、望而却步。直到目前，中国民众对行政诉讼的热情依然不高，他们大都不愿打行政官司。目前法院收案数量虽然增加，但与行政机关实际处理的案件数量相比仍显得微不足道。如，湖北省宜昌市工商局2003年共处理违法案件两千多起，而诉至法院不足百件，而实际发生的行政纠纷不只这一百件，大量的行政纠纷没有提交司法审查。事实上，由于我国历史上司法从属于行政、官民法律地位不平等和当前人们的法律意识还有待提高等原因，社会上对行政诉讼的期望值高，热情却偏低。

从以往的行政诉讼可以看出，迄今为止，行政诉讼的职能作用尚未被全部认同、接受。民众认为行政官司拖不起，怕得罪当“官”的，有的认为即使打了官司，败诉的可能性也很大。更有人认为“赢得一场官司，可能因得罪了行政机关而受气一辈子”，明确表示不愿主动打行政官司。 另外，由于行政诉讼并非行政争议唯一的解决机制，而行政复议和信访因为程序更为简便、与行政机关的关系更为舒缓、结果上更为有效而更多受到民众的青睐。行政复议指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，向原行政机关或上级行政机关提出申请，请求行政机关依照法定程序重新审查受争议的具体行政行为的活动。而信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、 意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

最后、行政机关的息讼措施花样繁多，层出不穷。一些行政机关刻意追求非诉化，在行政执法、行政诉讼各个环节上大量采取息讼措施。如，作出具体行政行为前，一般对可能起诉的相对人做压制性的预防工作，或者以加重处罚相威胁，或者以减轻、降格处理为诱惑，或者对不能适用行政调解的偏偏达成所谓的“君子协议”，个别人甚至为了息讼而不惜牺牲国家、社会公共利益。即使息讼失败、相对人诉到了法院，行政机关依然想方设法地促成相对人撤诉。具体办法有二：一是主动协调好与法院的“关系”，借法官之口进行思想疏导，促成原告主动撤诉；二是搬出领导干预具体行政事务，强制息讼。如此众多的息讼措施不仅严重地阻碍了我国行政诉讼渠道的畅通，而且极大地制约了行政机关依法行政的进程。

经过二十年的发展，中国的行政诉讼无疑取得了巨大的进步，但也存在许多问题，需要我们继续努力，使其更加完善。