梁凤云（中华人民共和国最高法院法官）

中国的行政诉讼程序规定在行政诉讼法和最高法院制定的司法解释中。行政诉讼程序主要包括了行政诉讼程序的基本原则、起诉和受理程序、一审程序、二审程序和再审程序等。 其中，行政诉讼基本原则和一审程序最为基础，也最为重要，以下作一简单介绍。

某高级人民法院行政审判

 一、行政诉讼程序基本原则

基本原则是行政诉讼程序的精神内核和内在理念，它体现着行政诉讼的基本特点，指导着行政立法和司法的实践，凝聚着现代民主法治的基本精神。中国行政诉讼程序主要包括两项基本原则：合法性审查原则和保障诉讼权利原则。

1、合法性审查原则

合法性审查原则是行政诉讼法的最具特色的基本原则。合法性审查是指法院通过依法受理和审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查，并作出判决。合法性审查原则在中国的行政诉讼法上具有举足轻重的地位，适用范围很广。审查具体行政行为的合法性不仅包括案件的审理过程，还包括对于案件的受理、法律适用以及判决等诸多环节；不仅包括对行政诉讼案件中行政行为的审查，而且包括在非诉行政执行中，法院对行政机关提交的执行行政行为的申请进行的合法性审查。

中国行政诉讼法确立合法性审查原则主要基于以下原因：首先，行政权和司法权有一定界限。依法行政既包括行政机关依照羁束性的法律行使行政权，还包括行政机关依照享有自由裁量权的法律行使职权。后者涉及合理性问题，法院一般不予干预。其次，行政管理涉及的专业性较强，需要有丰富的行政工作经验和专业知识。法官不可能具备各方面的专业知识。因此，要求法官对行政行为是否适当进行审查，作出决定，有些是难以承担的。其三，法院如果对行政行为适当性进行审查，进行干预，等于多了一个行政上级，可能妨害行政机关有效地进行行政管理。

这一原则已经为最高法院的司法解释所阐释和发展，关于合理性审查的问题也在进行热烈的讨论。最高法院目前的观点是，合法性与合理性只是程度上的区别，对于合理性问题原则上不予审查， 在例外的情况下可以进行审查。

2、保障诉讼权利原则

保障诉讼权利原则主要包括以下几项：

——法院独立审判权原则。中国《宪法》第126条和《人民法院组织法》第4条均规定，法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《行政诉讼法》对此原则也进行了规定。这一原则不仅是行政诉讼的一项基本原则，同时也是宪法性的基本原则。审判独立的基本内容是，作为解决行政纠纷的行政法官只能在不受外界的干预的情况下，根据事实和法律自主地作出决定和判断。

——法律平等原则。宪法第33条规定，中华人民共和国公民在宪法和法律面前一律平等。由于中国行政诉讼针对的主要对象是行政行为的合法性， 而非行政纠纷本身。因此，在保障当事人实质平等方面有许多有特色的制度设计。 比如，被告对作出的行政行为合法性负举证责任、赋予当事人更多的提出异议、 申请复议和上诉的权利、强化必须听取利害关系人的意见的正当程序规则，增加利害关系人到庭质辩的机会、通过对违反法定程序的行为设定法律后果，以确保最低程度公正程序的实现等。

——直接言词原则。直接原则是指法院审理裁判行政案件，必须由受诉法院审判人员亲自听取当事人和其他诉讼参与人的言词陈述及其辩论，亲自审查证据及其相关诉讼材料，最后直接依法作出判决的原则。直接原则包括两个子原则：在场原则和直接采证原则。言词原则，又称言词辩论原则，是指当事人和法院在实施诉讼行为时，特别是进行辩论、证据调查以及裁判作出，均要求以言词的形式进行。由于上述两项原则均要求诉讼各方亲自到庭出席审判，法官的裁决必须建立在法庭调查和辩论的基础上，严禁以被告方的书面卷宗材料为法庭裁判依据。

——辩论原则。当事人为自己的利益而辩，是当事人的最起码的诉讼权利。只有在听取当事人的意见之后，才能作出影响其权利或者义务的决定是必须遵守的正当程序规则，是最起码的公正要求。 辩论原则应当包括以下内容：语种不能成为当事人表达意见的障碍；当事人有权对争议的问题进行辩论；法院应当为当事人表达意见提供必要的条件；辩论的结果应当成为裁判的基础。

 二、行政诉讼一审程序

一审程序主要包括起诉和受理、 审理和判决两个程序：

（一）起诉和受理

在起诉条件方面，根据《行政诉讼法》第41条的规定，任何个人、组织向人民法院提起行政诉讼均应符合下列条件：原告是认为行政行为侵犯其合法权益的行政相对人；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于法院受案范围和受诉人民法院管辖。这一关于起诉条件的规定仅具有“提示”的意义，而并非“限定”意义，法院不能在这个阶段进行实体审查，只要起诉人具有可能遭受行政机关侵害的可能性，就符合了起诉条件，具备了原告资格。

在起诉时，必须明确是否存在行政复议前置，如果法律规定行政复议前置的。必须先行进行行政复议。行政复议和行政诉讼的关系主要有三种：一是自由选择型。行政诉讼法规定，除法律法规的特别规定外，行政相对人不服行政机关的行政行为，可以先向上级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议。对于复议决定不服的，可以向法院起诉，也可以不经过有关行政机关复议，而直接向人民法院起诉。这是绝大多数法律法规的规定。二是复议前置型。在提起行政诉讼之前，必须先经过行政复议程序，未经行政复议程序的不得提起行政诉讼。三是复议最终裁决型。即按照有关法律规定，行政相对人不服行政机关的行政行为，可以进行选择。如果选择行政复议的，复议决定即为最终裁决，不能再向人民法院起诉；也可以在申请复议前，直接向人民法院起诉。

在起诉期限方面，行政诉讼法规定了两种一般的起诉期限。一是直接起诉的起诉期限，即行政相对人直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起3个月内提出。二是经过复议程序不服复议决定的起诉期限，即申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。此外，最高法院的司法解释还规定了特殊的起诉期限。行政机关作出行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

原告向法院提起诉讼后，产生诉讼系属的法律后果：法院管辖恒定；当事人恒定；禁止重复起诉；诉讼时效中断。

受理包括两个重要环节：审查起诉和决定立案与否。第一阶段，审查起诉主要从两个方面进行审查：1、审查起诉是否符合起诉的实质要件，即是否符合行政诉讼法第37条至第41条的规定。2、审查起诉是否符合法定的形式要件。第二阶段，经过审查后，法院可以作如下处理：1、决定受理。对于符合受理条件的，法院应当在7日内立案，并及时通知当事人。2、先予受理。如果7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。3、越级起诉。受诉法院在7日内既不立案， 又不作出裁定的，起诉人可以向上一级法院申诉或者起诉。这一规定是最高法院司法解释的规定，目的在于排除地方法院可能的干预。 4、要求限期补正。如果对受理条件有欠缺或者基本的事实根据不足的，法院可以责令起诉人限期补正。五是裁定不予受理。对于不符合起诉条件的，法院应当裁定不予受理。

（二）审理和判决

为了保证开庭审理的顺利进行，行政诉讼法规定了开庭审理前的准备阶段。主要包括：组成合议庭、送达起诉状副本和答辩状副本、审核诉讼文书和调查收集证据、确定举证期限和组织当事人进行证据交换、更换和追加当事人、通知必要的当事人参加诉讼等等。审前程序的主要目的在于通过约束当事人的主张、 把握行政争点和固定证据，保证庭审程序的顺利进行。

开庭审理是第一审程序的必经阶段。开庭审理的方式主要包括以下内容：一是法庭审理。即开庭审理必须采取法庭审理的形式。 二是法院审理行政案件，以公开为原则，以不公开为例外。 在审理开始后，依次进行法庭调查、法庭辩论、合议庭评议和宣告裁判。中国法院开庭审理有三个特点：一是将行政行为作为审理客体。行政诉讼的基点不是要让法院来设定或者重新设定当事人之间的权利义务关系，而是要判明行政行为与业已存在的法律规范之间的关系。二是人民法院在庭审过程中审查被诉行政行为是否有法律规范的依据。即不仅要作事实调查，而且应当作规范审查；不仅要看行政行为是否有足够的证据所支持，而且还要看行政行为是否有充分可靠的法律依据。三是也要核实原告所指控的被诉行政行为的违法表现。

行政诉讼不实行独任制，一律由审判员或者审判员、陪审员组成合议庭进行。合议庭的成员，应当是3人以上的单数。为了提高诉讼效率，中国也在探索简易程序和独任审判的适用。

行政诉讼一般不适用调解，由法院裁判结案。中国的裁判方式由法律和司法解释予以明确规定。在判决方面，根据行政诉讼法的规定，法院可以根据案件具体情况作出维持判决、变更判决、撤销（并重作）判决、责令履行判决四种判决方式。此外，最高法院的司法解释还规定了确认违法或者无效判决、驳回原告诉讼请求判决两种判决方式。由于法官只能根据上述规定作出判决，对于特定案件可能无法结案，在司法实践中已经产生扩大法官选择适用裁判方式的争论。

 三、行政诉讼程序中的几个具体制度

行政诉讼法规定了若干特殊的具体制度， 考虑到篇幅，仅介绍以下四种制度。

（一）行政诉讼不适用调解制度

行政诉讼法第50条规定，法院审理行政案件，不适用调解。确立这一制度的主要理由是，行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，它所作出的行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权。因此，作为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力。但是，这一观念已经受到了挑战。目前，学术界和实务界已经意识到，对于行政裁决行为、行政合同行为、行政机关具有酌处权的行为等，得允许调解。同时，行政诉讼法第67条第3款规定，赔偿诉讼可以适用调解。一般认为，行政赔偿诉讼的原告可以放弃或者处分自己的请求赔偿的权利；被告在一定的范围内在一定的程度上也有一定的自由裁量余地，因此允许进行调解。

（二）撤诉制度

行政诉讼法第51条规定，法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许， 由法院裁定。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，撤诉包括以下三种情形：一是自愿申请撤诉。自愿申请撤诉主要包括两种情形：原告主动申请撤诉和被告改变行政行为之后申请撤诉。二是视为申请撤诉。又称为推定申请撤诉，是指原告经人民法院两次合法传唤，无正当理由拒不到庭时，法院即可视为原告自愿撤回起诉，以法院裁定准许而终结诉讼的制度。三是按撤诉处理。原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。由于中国行政诉讼没有和解制度，撤诉制度已经成为实现当事人和解的重要途径。

（三）诉讼不停止执行制度

诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。这一制度确立的理由主要是，行政行为具有的效力先定性，行政行为一旦作出，就假设符合法律规定，是合法的行政行为， 对于行政机关本身和行政相对人具有约束力，必须遵照执行。这一观念也正在遭受各方的质疑，要求确立诉讼停止执行的呼声也越来越高。法院的观点认为，诉讼不停止执行制度虽然存在一定缺陷，但是应当在坚持诉讼不停止执行的基础上予以适当改进。诉讼不停止执行制度也存在一些例外，即被告认为需要停止执行的； 原告申请停止执行，法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；法律、法规规定停止执行的。

（四）先予执行制度

先予执行制度是法院在审理行政案件过程中，因原告的生活、生产等的特殊需要， 根据当事人的申请预先裁定给付一定财物或者立即停止或者实施某种行为的诉讼制度。一般而言，先予执行的适用范围主要集中在金钱给付和行为给付两个类型。金钱给付包括抚恤金、最低生活保障费、社会保险金等；行为给付包括立即停止侵害、排除妨碍、需要立即制止某项行为等等。

（作者系中国最高人民法院法官、法学博士）