张莉（中国政法大学法治政府研究院，副教授）

在过去的三十年间，作为部门法，中国行政法经历了三个主要发展阶段，分别服务于法律规则国家、法律国家和法治国家三个不同历史时期。

 一、法律规则国家时期的“以法行政”（1978 -1989）

对于行政机关而言，法律应当是其行为的工具还是活动的准绳？对于这个问题，中国学者今天会异口同声地回答：行政机关虽然负责实施法律， 但其行为应当受法律的约束，应当与法律规定相一致。 然而， 三十年前，面对同一提问，人们很难做出同样的回答。

1978年，在经历了“文化大革命”之后，以邓小平为首的新一届党和国家领导人深刻意识到政治官员、行政官员遵守法律的重要性。随后，在全国范围内开展了“人治”与“法治”的大讨论。十年浩劫给人们留下的巨大创伤使这次讨论在痛定思痛、以史为鉴的认识下深入进行。最终，“法治”战胜了“人治”。中国从此坚定不移地走上了社会主义法制建设之路。

这一时期， 我国制定了大量的行政组织法律、 法规，如1979年7月1日的《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》、1982年10月10日的《国务院组织法》等。在行政活动领域，1986年9月5日的《治安管理处罚条例》作用显著。

从党的政策到国家法律，行政活动依据的政治色彩被逐步淡化。但是，这一时期的行政法律规范由于主要规定行政相对人的义务而鲜有提及行政机关的职责而往往被看作是实现行政管理的工具，其主要功能是管理社会事务、管理行政相对人。

与文革期间的法律虚无主义相比，“以法行政”无疑代表着一种进步。因为，运用法律治理社会暗含着对行政恣意的否定和抵制。然而，在希望行政机关同公民一样遵守法律的呼声日渐强大的社会背景下，仅具有这样的行政法认知是远远不够的。这是在这样的时代背景下，1989年4月4日的《行政诉讼法》揭开了中国接受依法行政理念、践行行政法治的序幕。

 二、法律国家目标下的控权法（1989-2000）

受中国传统“中庸”思想的启发，一部分行政法学者提出了“行政法平衡理论”，认为行政法不应当只是行政机关的特权法，而应当同时是行政机关的义务法。虽然单方规则制定权、命令权和行政决定效力先定等特权使得行政机关与行政相对人在行政管理阶段处于优越的地位，但这种不平等应当通过多种事后监督机制和若干程序规则来加以修正与平衡。

这一时期，中国建立起多种针对行政机关的监督机制。它们各有所长，互不排斥。

1．行政诉讼

1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》被公认为中国行政法治里程碑式的法律文件，它标志着中国正式接受法治行政理念与原则。按照这一法律的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼。为了平衡行政机关在行政过程中的优势地位，该法律还特别设计了若干有利于行政相对人诉讼的制度。其中，最具代表性的当属行政行为合法性审查之诉中的举证责任倒置规则。即，由作出受诉具体行政行为的行政机关提出证据证明其行为的合法性，否则将承担败诉的风险。

2．行政监察

为了加强对行政机关及其工作人员的监督，中国重新采用古代的监察御史制度。1997年5月9日的《行政监察法》确立了行政系统内部的监督机制，以保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能。根据这部法律的规定，全国的监察工作由曾经在1959年被取消、1986年恢复的监察部主管。

3．行政复议

依据1990年12月24日的《行政复议条例》 的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向原行政机关或上一级行政机关请求复查该行为的合法性与适当性。 这部《条例》后来为1999年10月1日生效的 《行政复议法》 所取代。从此，行政相对人不仅可以通过行政复议质疑具体行政行为的合法性与适当性，还可以请求复议机关一并审查作为受争议具体行政行为依据的规范性文件的合法性。

4．国家赔偿

为保障公民、法人和其他组织依宪法享有的取得国家赔偿的权利，1994年5月12日的〉《国家赔偿法》规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。确立有别于民事赔偿的国家赔偿制度是中国迈向法治国家的重要一步，它明确肯定了行政机关应当为其侵权行为造成的不利后果承担责任的法律原则。经过十几年的实践，这部法律逐步暴露出归责原则过于单一、赔偿范围过于狭窄、刑事赔偿程序有失公正、赔偿标准过低等不足。目前，全国人大正在积极修订该法律。

5．非诉行政程序

在学者有关“程序正义”、“正当程序”的研究推动下， 中国立法机关一改“重实体、轻程序”的传统， 确立了一系列旨在加强行政相对人权益保护的程序规范。 1996年3月17日的《行政处罚法》和2003年8月27日的《行政许可法》均肯定了行政相对人知晓行政决定事实、依据及理由、进行陈述与申辩的权利，要求听证的权利和被告知权利救济途径等程序性权利。《行政处罚法》更是明确要求“行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核； 当事人提出的事实、理由或者证据成立的， 行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”

《行政诉讼法》颁布二十周年

 三、依法治国蓝图下的平衡行政法（2000-2008）

1999年3月15日，中国在宪法中庄严宣告“中国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从此，中国进入了建设法治国家的新时代。如果说“法律国家”首先意味着行政机关要遵守法律且法律至上，“法治国家”则要求行政机关不仅要遵守法律，而且要服从宪法规范及其所确立的价值体系，努力将自己打造成为一个透明、诚信、尊重人权的政府。

（一）行政法推进尊重人权的法治政府建设

在一个法治国家， 法律不应当只是国家治理的工具，它同时承担着为公共决策、行政行为划定边界、为行政相对人确认权利的功能。换言之，行政法应当兼有保障行政权与控制行政权的双重功能，并尽可能地在公权力与私权利间实现平衡。

中国传统上是一个“重集体、轻个人”、强调社会成员义务的国度。“权利”概念只是在十九世纪末、二十世纪初才在中国出现。尽管许多学者、仁人志士为权利概念在中国的传播做出努力，但在相当长的历史时段内中国人依然不能很好理解这一概念的内涵与外延，也不知道该怎样在法官等有关机关面前主张和实现自己的权利。

随着市场经济的发展，社会成员“经济主体”地位被逐步确立。这对其形成权利观念和开展维权行动奠定了基础。为了保护自身的经济利益，人们开始运用多种手段进行自我权益维护。在《行政诉讼法》的激励和保障下， 在过去的二十年间， 行政诉讼案件数量逐步增加。最高人民法院的统计显示：1989年-2008年间，中国各级人民法院共受理各类一审行政案件1 405 085 件，审结1 401 532件，结案率为99.7%，案件类型多样，涉及经济调控、市场监管、公共服务、城市规划、基础设施建设、企业改制、自然资源开发与利用、劳动和社会保障、农村土地确权、土地征收、土地违法制裁、环境保护及计划生育等众多领域。应当承认，由于受到传统“厌诉”思想的影响，行政诉讼并不是社会成员实现权益救济的首选途径，但也在其中发挥着重要的作用。

2000年以后，中国在行政领域逐步采取措施，废除了一些无视公民基本权利、自由的制度，代之以尊重和保障人权的人性化措施。2003年的“孙志刚案”1直接导致实施了二十年之久的“城市流浪乞讨人员收容遣送制度”被废除，取而代之的是充分体现对社会弱势群体关怀的收容救助办法。从收容遣送到收容救助，不仅仅是行政机关工作方式的转变，它同时意味着个人社会地位的提高。 每一个社会成员不再是行政管理的“对象”，而是与行政机关平起平坐的“主体”，他们享有作为人所应当享有的权利，特别是在遭遇困难时有从国家获得帮助的权利。

在羁束行政情况下，行政机关手中的权力同时构成其行为的义务。当行政机关怠于履行法定职责并给相对人造成损害时，行政机关应当予以赔偿。这是最高法院为2000年的“李茂润案”2所作司法批复给出的结论。在该批复中，最高法院明确指出，“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”

2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。这部《纲要》揭示出新形势下行政权与公民权的源流关系：行政权不再被看作是可供行政机关自主支配的特权，它来源于宪法赋予公民的基本权利。因此，行政机关必需在尊重公民权利的前提下为维护公共利益而行使行政权，否则将承担行为被撤销、赔偿损失等不利法律后果。

（二）行政法推进诚信政府建设

在建设法治国家的过程中，政府应当向普通民众一样注重自身的名节与信誉。政府要以诚信的方法作出具体行政行为，不得制定具有溯及力的规范性文件，不得随意撤回或变更既已做出的行政行为，在撤销或变更行政行为给行政相对人造成损失时，应当予以赔偿。2003年8月27日的《行政许可法》首次在中国实定法上肯定了国际通行的信赖保护原则。 不仅要求行政机关以坦诚、富有诚意的方式及时处理申请人提出的许可申请，而且规定在非因被许可人过错而违法从而导致许可被撤销的情况下，行政机关应当赔偿由此给被许可人造成的损失。

（三）行政法推进透明政府建设

建设法治国家必须同时推进民主。近些年，中国在完善代议制民主的同时，采取措施发展参与式民主。然而，无论哪种民主的发展都离不开公民知悉权的实现。为此，2007年1月17日，国务院颁布《政府信息公开条例》，不仅划定了政府依职权公开信息的范围，还明确了依申请公开信息的程序规则。按照该条例的规定，所有行政机关应当主动公开涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息。另外，各级政府及其部门还应当根据各自职责权限有重点地公开政府法制、统计、 财政、 决策及日常活动信息。属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。除了行政机关应当主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。有关机关应当在收到申请之日起的15个工作日内予以答复。

 结语

1978年-2008年，从向世界敞开国门到在宪法层面确立建设尊重人权的社会主义法治国家目标，中国经历了前所未有的立法高潮期。这些法律、法规的出台虽然一时无法与西方法治发达国家完备的法律体系相媲美，但仍为目前中国的国家治理、社会生活提供了基本的法律依据。然而，法治国家的建设不能满足于金字塔型法律规则体系的构建， 而更应当关注宪法权利的真正落实。如今，世界各国普遍宣布接受法治原则，承诺建设法治国家，以至于“建设法治国家”成为一种时尚“标签”或“符号”。为了有别于他国，我国应当落实这一治国方略和宪法原则。这其中，以寻求行政权与公民权间合理平衡点为目标的行政法将起到至关重要的作用。依法治国始于依法治政。我们深信，建成一个透明、诚信、尊重人权的法治政府将是对我国社会主义法治国家建设最直接和最根本的推动。

1 2003年，大学生孙志刚到广州找工作，因未带身份证而被警察作为“三无”人员收容。收容期间，孙志刚被救治站护工唆使他人殴打致死。

2 李茂润系四川省阆中市居民。1998年5月，李茂润被一名人称“疯子”的当地居民追杀四天三夜。其间，李茂润因“疯子”追到家里而请求警察出警，结果被告知“掏钱就去拿人”；李为了躲避追杀而逃进派出所，却在警察面前被暴打一顿。经过三年的诉讼，李茂润最终告赢公安局，取得国家赔偿。